Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prawa osób starszych wciąż są postrzegane w kontekście pomocy społecznej, co utrwala negatywne stereotypy kojarzące starość z ubóstwem, słabością i potrzebami w zakresie wsparcia
• Wpisuje się to w zjawisko tzw. ageizmu - dyskryminacji oraz nieuzasadnionych poglądów i przesądów dotyczących jednostek lub całych grup społecznych opartych na ich wieku
• Przeciwdziałanie temu powinno opierać się na przemyślanej strategii oraz wyeliminowaniu ageizmu z dokumentów rządowych, ustaw, struktur urzędów publicznych, a także z języka debaty publicznej
• Niezbędne jest także aktywne włączenie się Polski w prace ONZ na rzecz Konwencji o prawach osób starszych
• AKTUALIZACJA 2.05.2024: Najważniejszym obecnie wyzwaniem jest wdrożenie ustawy dotyczącej bonu senioralnego - napisała m.in. w obszernej odpowiedzi minister ds. polityki senioralnej Marzena Okła-Drewnowicz  
• AKTUALIZACJA 14.08.2024: Podczas majowego posiedzenia Grupy Roboczej ONZ ds. Starzenia się omówiono już ostatnie z kilkunastu obszarów tematycznych wskazanych do dyskusji w 2017 r. Otwiera to drogę do rozpoczęcia prac redakcyjnych nad nową konwencją - pisze RPO, pytając MRPiPS, czy rząd włączy się w dalsze prace.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Pani Minister o informację na temat planowanych działań w celu poprawy sytuacji osób starszych, zwłaszcza w kontekście potrzeby odejścia od paternalistycznego podejścia opartego na negatywnych stereotypach oraz zwalczania ageizmu, w tym ageizmu instytucjonalnego. Pyta też, czy rząd planuje włączyć się w prace podejmowane na forum międzynarodowym w celu wzmocnienia ochrony praw osób starszych.

Marcin Wiącek przekazuje Pani Minister uwagi przedstawiane wcześniej ministrom właściwym w sprawach rodziny i polityki społecznej. Prosi o przyjęcie zawartych w nich wniosków i rekomendacji, również jako wyraz wsparcia merytorycznego w podjętych przez Panią Minister zadaniach, tak istotnych z punktu widzenia ochrony praw i wolności człowieka, w tym zasady równego traktowania.

Szczególną uwagę RPO zwraca na wybrane, fundamentalne wyzwania oraz na potrzebę całościowego podejścia do polityki senioralnej i starzenia się w Polsce. Wciąż obserwuje bowiem utrzymywanie się podejścia ograniczającego się do spojrzenia na prawa osób starszych wyłącznie w kontekście pomocy społecznej, a nawet niepokojące tego pogłębienie.

Rzecznik widzi pilną potrzebę takiego ukształtowania i prowadzenia polityki senioralnej, która nie będzie różnicować osób starszych ze względu na ich sytuację ekonomiczną przez stygmatyzowanie jej beneficjentów i w kompleksowy sposób odpowie na różnorodne ich potrzeby, zapewniając osobom starszym możliwość korzystania z pełni praw obywatelskich.

Brak rozróżnienia działań na rzecz walki z ubóstwem od działań skierowanych do ogółu osób starszych może być odbierany jako efekt działania negatywnych stereotypów, kojarzących starość z ubóstwem, słabością i potrzebami w zakresie wsparcia.  Te stereotypy wpisują się w zjawisko ageizmu - dyskryminacji oraz nieuzasadnionych poglądów i przesądów dotyczących jednostek lub całych grup społecznych opartych na ich wieku.

Przeciwdziałanie temu zjawisku powinno opierać się na przemyślanej strategii oraz - w pierwszej kolejności - na wyeliminowaniu ageizmu z dokumentów rządowych, ustaw, struktur urzędów publicznych, jak również z języka debaty publicznej. Oznacza to wykorzenienie zwrotów i sformułowań, które nierzadko wydają się ogółowi społeczeństwa znane i mieszczące się w przyjętych normach, dlatego zadanie to wymaga wyjątkowej wrażliwości i konsekwencji. 

Przykłady zastosowania języka wzmacniającego negatywne stereotypy można znaleźć także w rządowej „Informacji o sytuacji osób starszych w Polsce w 2022 r.", gdzie podaje się dane statystyki polskiej i kopiuje język pojęć stosowany w tej dziedzinie. Są tam takie stwierdzenia: „Spadek liczby ludności ogółem i wzrost liczby ludności w wieku senioralnym skutkuje wzrostem wskaźnika obciążenia demograficznego osobami starszymi - liczba osób w wieku 65 lat i więcej przypadających na 100 osób w wieku od 15 do 64 lat. Wskaźnik ten ukształtował się w 2022 r. na poziomie 29,9%".  

Zwrot "wskaźnik obciążenia demograficznego osobami starszymi" w tym kontekście sugeruje, że człowiek wraz z osiągnięciem wieku 65 lat staje się obciążeniem dla społeczeństwa. Jest to wysoce deprecjonujące i nie oddaje faktycznego stanu rzeczywistości, w której wiele osób w wieku powyżej 65. roku życia nadal jest aktywnych zawodowo (około 13% w 2022 r., liczba ta nadal rośnie) lub wspiera swoje rodziny finansowo, także nieodpłatną pracą, w tym opiekuńczą.

Złożonym wyzwaniem pozostaje wyeliminowanie ageizmu instytucjonalnego w dużych obszarach polityki publicznej i przepisach prawa, jak m.in. dostęp do służby zdrowia, dostęp do edukacji, dostęp do rynku pracy. W tym ostatnim zakresie RPO zorganizował kolejną debatę z udziałem licznych ekspertów, w formule Kongresu Praca. 

Przykładem obrazującym zjawisko ageizmu instytucjonalnego są obecne przepisy określające dostęp do wsparcia dla osób bezrobotnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wiek należy do elementów definiujących pojęcie bezrobotnego, bowiem za osobę bezrobotną uważa się osobę, która m.in. „nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna". Zarazem na gruncie art. 49 pkt 3 wspomnianej ustawy jedną z grup będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy są „bezrobotni powyżej 50 roku życia".

Taka definicja skutkuje brakiem możliwości uzyskania wsparcia w zatrudnieniu po osiągnięciu wieku emerytalnego. To tylko jeden z przejawów nierównego dostępu do rynku pracy dla osób starszych na poziomie przepisów prawa. 

Kolejnym przykładem, zgłoszonym podczas Kongresu, był sposób wdrożenia w Polsce unijnej dyrektywy co do równowagi w życiu prywatnym i zawodowym (Work-Life Balance). Podczas gdy rodzicom małych dzieci rozszerzono o dwa miesiące przysługujące prawo do opieki, osobom, które mają obowiązki opiekuńcze wobec dorosłych osób zależnych przyznano prawo do 5 dni urlopu bezpłatnego.

RPO rozumie, że podstawowym celem ustawodawcy było wdrożenie dyrektywy 2019/1158 i określonego w niej standardu minimum. Jednak państwa członkowskie UE mają możliwość przyznania w prawie krajowym dalej idących uprawnień. Wśród postulatów społecznych znalazła się propozycja, aby wskazane 5 dni na opiekę było płatne oraz aby zwiększono liczbę dni wolnych z tego tytułu do 12 (przy uznaniu, że liczba ta oznacza symboliczny jeden dzień w miesiącu). A sprawowanie opieki nad dorosłymi osobami jest jedną z przyczyn wychodzenia z rynku pracy, następnie staje się zaś przyczyną braku powrotu do pracy.

Dyskusję nad problematyką ageizmu w ramach polityki zatrudnienia RPO będzie kontynuował we współpracy z działającą przy Biurze RPO Komisją Ekspertów ds. Osób Starszych. W tym celu pozyskał opinię odnoszącą się do realizacji prawa do pracy osób w starszym wieku w świetle prawa polskiego, ze szczególnym uwzględnieniem granicy wieku emerytalnego, autorstwa prof. Leszka Mitrusa z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Opinię tę przesłał Pani Minister  w załączeniu.

W ocenie RPO adekwatna odpowiedź na wskazane wyzwania  obejmuje następujące elementy:

Wyodrębnienie działu w budżecie państwa i przeznaczenie osobnych środków na realizację polityki senioralnej, np. w postaci subwencji senioralnej. Oznaczałoby to wydzielenie środków finansowych z puli przeznaczonej na pomoc społeczną, która nie tylko zmieniłaby stygmatyzujący charakter środków na neutralny, ale również umożliwiłaby realne wdrożenie nowego zadania, jakim dla samorządów stała się polityka senioralna na mocy ubiegłorocznej nowelizacji ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Punktowe ułatwienia i wspieranie społeczeństwa obywatelskiego w postaci np. senioralnego budżetu partycypacyjnego, nie mogą zastąpić systemowego przygotowania lokalnych społeczności do ich starzenia się.

Nowelizację ustawy o osobach starszych, tak aby umożliwiała sprawną ewaluację i koordynację działań, m.in. poprzez wprowadzenie odpowiednich mierników i zwiększenie użyteczności i czytelności corocznej rządowej „Informacji o sytuacji osób starszych w Polsce", w tym włączenie do monitorowanych obszarów kwestii przeciwdziałania przemocy wobec osób starszych. Obecnie na mocy tej ustawy rząd zobligowany jest do przedstawiania corocznej informacji o sytuacji osób starszych w Polsce. Dokument ten przedstawia jednak informacje o działaniach instytucji publicznych i ma charakter sprawozdawczy, natomiast sytuacja osób starszych jako taka jest w niej ujęta jedynie w odniesieniu do działalności tych instytucji. W dokumencie tym nie umieszcza się informacji o potrzebach osób starszych ani prognoz co do skali tych potrzeb w nadchodzących latach. Potrzebne jest opracowanie nowej formuły prezentacji danych i wniosków prowadzących do wzmacniania polityki publicznej w tym zakresie.

Audyt realizacji Założeń Polityki Społecznej wobec osób starszych 2030. Bezpieczeństwo - Uczestnictwo - Solidarność, przyjętej w 2018 r. Potrzebne i wartościowe jest opracowanie raportu „na półmetku" realizacji tej polityki, odnoszącego się zarówno do osiągnięć, jak i braków w realizacji jej założeń i sposobów zaradzenia zidentyfikowanym potrzebom (np. w zakresie wypracowania mechanizmów współpracy pomiędzy służbą zdrowia i instytucjami pomocy społecznej).

Przegląd dotychczasowych polityk publicznych pod kątem ageizmu instytucjonalnego, czyli ukrytego w normach i obowiązujących przepisach prawa, w takich obszarach jak m.in. dostęp do służby zdrowia, w tym dostęp do opieki długoterminowej i paliatywnej, dostęp do rynku pracy, dostęp do edukacji, dostęp do nowych technologii, dostęp do informacji o możliwych formach wsparcia, dostosowania do zmian klimatycznych, także w zakresie dostosowania mieszkań, dostępności infrastruktury, wsparcia środowiskowego, deinstytucjonalizacji i innych.

Przegląd powinien uwzględniać perspektywę intersekcjonalną, czyli osób narażonych na dyskryminację nie tylko ze względu na wiek, ale także płeć, niepełnosprawność (w tym wynikającą z chorób lub zdarzeń skorelowanych ze starszym wiekiem, ale także tą posiadaną od urodzenia lub nabytą we wcześniejszych latach życia), pochodzenie etniczne i narodowe, orientację seksualną, tożsamość płciową i wyznanie. Wyniki przeglądu powinny zostać przekute w rekomendacje dotyczące zmian prawa w celu eliminacji tego negatywnego zjawiska, jak również zapewniające testowanie wszystkich gałęzi polityk publicznych pod kątem ich wpływu na osoby starsze i na społeczeństwo.

Rozpoczęcie prac nad kolejną edycją polityki senioralnej z uwzględnieniem powyższych rekomendacji oraz wieloetapowych konsultacji i badań społecznych, także na poziomie lokalnym i regionalnym. Warto uwzględnić w pracach nad kolejną edycją polityki senioralnej także możliwości, które dają instrumenty Unii Europejskiej, zaprezentowane w dokumencie pt. Demograficzny Zestaw Narzędzi (Demographic Toolbox)20.

Aktywne włączenie się Polski na forum ONZ w prace na rzecz konwencji o prawach osób starszych, która poprzez zestawienie standardów ochrony praw osób starszych stanowiłaby klarowny kompas dla zmian w prawie na poziomie krajowym oraz mechanizm mobilizujący do realizacji zamierzeń w postaci okresowej sprawozdawczości z implementacji przepisów prawa międzynarodowego. Ponadto konwencja zwiększałaby ogólną świadomość w społeczeństwie co do praw człowieka w starszym wieku, a także wpływałaby na kształt nowych polityk publicznych. 

Najbliższe, czternaste już posiedzenie Grupy Roboczej ONZ ds. Starzenia się (Open-ended Working Group on Ageing) odbędzie się w maju br. w Nowym Jorku. Debata będzie się koncentrować na przyjęciu oficjalnego dokumentu ONZ dotyczącego luk w prawie międzynarodowym i najlepszych sposobów zaradzenia im. Ujęcie w tym dokumencie jako jednej z możliwości zaradzenia tym lukom także opracowania konwencji o prawach osób starszych umożliwi kontynuację tego procesu w kierunku tego właśnie rozwiązania, w opinii RPO - najlepszego dla osób starszych i starzejących się społeczeństw. Ponadto na sesji OEWGA będą dyskutowane już ostatnie z kilkunastu obszarów tematycznych wskazanych do omówienia w 2017 r. Tym samym formuła debaty musi ulec zmianie - z punktu widzenia praw i wolności osób starszych najkorzystniejsze wydaje się rozpoczęcie prac redakcyjnych nad projektem konwencji.

Odpowiedź min. Marzeny Okły-Drewnowicz

Dziękuję za przekazane wnioski i rekomendacje dotyczące  praw osób starszych w Polsce. Kwestie poruszone przez Pana Rzecznika wpisują się w obszary działań podejmowanych lub planowanych do podjęcia przeze mnie w toku sprawowania funkcji Ministra do spraw Polityki Senioralnej.

Najważniejszym obecnie wyzwaniem jest wdrożenie ustawy dotyczącej bonu senioralnego i wprowadzenie tego rozwiązania w życie. Bon senioralny będzie świadczeniem w formie usługi o charakterze opiekuńczym w miejscu zamieszkania osoby starszej. Usługi te będą obejmowały pomoc w czynnościach dnia codziennego np. pomoc w przygotowaniu i spożywaniu posiłków, ale także wspieranie kontaktów z otoczeniem. Rozwiązanie skierowane będzie do osób w wieku 75+. Warunkiem otrzymania wsparcia będzie aktywność zawodowa osoby zobowiązanej do alimentacji (najczęściej dziecka seniora).

Głównym założeniem bonu jest wyjście ze wsparciem osób starszych poza system pomocy społecznej, dzięki czemu będzie ono dostępne także dla tych osób, których dochody przewyższają kryteria dochodowe w systemie pomocy społecznej.

Rozwiązanie to będzie miało także charakter aktywizujący. Z jednej strony pozwoli rodzinom osób starszych pozostać na rynku pracy, ułatwiając tym samym godzenie życia zawodowego z rodzinnym. Z drugiej strony, będzie ono tworzyć nowe miejsca pracy dla opiekunów, którymi będą mogły być także osoby osiągające wiek emerytalny.

Planowane jest, że organizacją usług na rzecz osoby starszej zajmą się samorządy gminne. Będą one mogły zrealizować je samodzielnie lub zlecić np. organizacji pozarządowej, podmiotowi ekonomii społecznej czy podmiotowi prywatnemu. Umożliwi to stworzenie warunków do rozwoju usług o charakterze opiekuńczym na rynku lokalnym, w szczególności na obszarach wiejskich.]

Jednym z wyzwań w zakresie projektowanego rozwiązania jest zapewnienie kadry opiekunów realizujących usługi w ramach bonu. Z jednej strony należy zapewnić, że usługi na rzecz osób starszych świadczone będą z poszanowaniem godności osoby starszej oraz jej indywidualnej sytuacji. Jednocześnie warunki, które będzie musiała spełnić osoba wykonująca usługi w ramach bonu, nie mogą być zbyt rygorystyczne, by nie zniechęcać potencjalnych zainteresowanych od podejmowania pracy w tym zakresie. Dlatego też planowane jest, że każda osoba realizująca usługi w ramach bonu będzie musiała odbyć minimum 30-godzinne szkolenie, które obejmować będzie następujące zagadnienia: organizacja opieki nad seniorem; podstawy metodyki pracy opiekuńczej; podstawy psychologii i socjologii w opiece nad seniorem; praktyczne aspekty wykonywania czynności opiekuńcze oraz związanych z aktywizacją społeczną. Przewiduje się także określenie minimalnych standardów świadczenia usług opiekuńczych.

Jednocześnie informuję, że obecnie w Sejmie RP procedowany jest rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji rządowej (druk 269). Artykuł 79 projektu ustawy przewiduje, że zadania ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego związane z wykonywaniem programów wieloletnich ustanowionych na rzecz osób starszych, staną się zadaniami Ministra do spraw Polityki Senioralnej. W związku z tym planowana jest ewaluacja realizowanych dotychczas programów wieloletnich, w tym programu „Senior+” i „Aktywni+”, m.in. w kontekście trafności dotychczasowych rozwiązań, czy zebrania propozycji modyfikacji tych programów. Wnioski z ewaluacji zostaną wykorzystane przy opracowaniu kolejnych edycji programów wieloletnich po 2025 r.

Projekt ustawy, o którym mowa powyżej, dokonuje także zmian w ustawie z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych  w zakresie przeniesienia na Ministra do spraw Polityki Senioralnej obowiązku do opracowania informacji o sytuacji osób starszych. Dzięki temu możliwe będzie dokonanie zmian w formacie tego dokumentu, zmierzających do jego uproszczenia oraz uzupełnienia go m.in. o informacje postulowane przez Pana Rzecznika.

Planuję także dokonanie przeglądu stanu realizacji „Założeń Polityki Społecznej wobec osób starszych 2030. Bezpieczeństwo - Uczestnictwo - Solidarność” oraz, jeżeli okaże się to konieczne, aktualizację zapisów tego dokumentu.

1 marca 2024 r. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odbyło się pierwsze posiedzenie Rady ds. Polityki Senioralnej.  Głównymi zadaniami Rady jest opracowywanie kierunków działań adresowanych na rzecz osób starszych w Polsce, inicjowanie, wspieranie i promowanie rozwiązań z zakresu polityki senioralnej oraz przedstawianie Ministrowi propozycji rozwiązań na rzecz rozwoju systemu wsparcia osób starszych. Rada liczy 30 członków, którzy reprezentują środowisko naukowe, organizacji działających na rzecz osób starszych, Uniwersytety Trzeciego Wieku, samorządu terytorialnego, partnerów społecznych. Ustalenie składu Rady odbyło się poprzez otwarty nabór, w ramach którego zostały złożone 173 kandydatury.

Ponadto na podstawie zarządzenia nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2024 r. powołany został Międzyresortowy Zespół do spraw systemowych rozwiązań związanych z opieką nad osobami starszymi. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele - w randze ministra - m.in. Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Zdrowia, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwa Klimatu i Środowiska, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jego zadaniem jest m.in. analiza rozwiązań związanych z opieką nad osobami starszymi, proponowanie kierunków działań w obszarach dotyczących opieki nad osobami starszymi, a także opracowanie rekomendacji dla założeń rozwiązań legislacyjnych dotyczących opieki nad osobami starszymi.

Odpowiadając na postulat dotyczący aktywnego włączenie się Polski w prace na rzecz konwencji o prawach osób starszych na forum ONZ, informuję że koordynacja prac w tym zakresie pozostaje we właściwości Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Niemniej, planuję rozpoczęcie współpracy z przedstawicielami Ministerstwa, w zakresie oceny stanu prac nad konwencją o prawach osób starszych, a także innych prac toczonych na forum ONZ, których tematyka odnosi się do osób starszych. Chciałabym wypracować nowe, wspólne stanowisko odnośnie wzmocnienia tego aspektu w prawodawstwie krajowym i międzynarodowym.

Z uwagą zapoznałam się także z opinią dotyczącą realizacji prawa do pracy osób w starszym wieku, przekazaną przy piśmie Pana Rzecznika, a także z dodatkowymi informacjami, do których odnośniki zawarto w tym piśmie. Stanowią one istotne źródło informacji, które będą mogły być wykorzystane w trakcie prowadzonych przeze mnie prac.

Kolejne pismo do MRPiPS 

Marcin Wiącek czuje się w obowiązku przekazać  informacje na temat stanu prac nad ewentualną konwencją ze względu na to, że dotychczas przedstawiciel polskiego rządu nie był zaangażowany w te prace. A reprezentacja Polski na forum międzynarodowym wykracza poza mandat RPO, który uczestniczy w tych pracach wyłącznie jako krajowy organ ochrony praw człowieka.

Nowa konwencja poprzez zebranie i usystematyzowanie standardów ochrony praw osób starszych stanowiłaby kompas dla zmian w prawie na poziomie krajowym oraz mechanizm mobilizujący do realizacji zamierzeń w postaci okresowej sprawozdawczości z implementacji jej postanowień. Ponadto, podobnie jak Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych, zwiększyłaby ogólną świadomość społeczna co do praw człowieka w starszym wieku, a także wpłynęłaby na kształt kolejnych polityk publicznych.

Podczas ostatniego, 14. posiedzenia Grupy Roboczej ONZ ds. Starzenia się 20-22 i 24 maja 2024 r. w Nowym Jorku przyjęto w drodze konsensusu oficjalny dokument ONZ - decyzję 14/13, która dotyczy luk w prawie międzynarodowym w odniesieniu do praw osób starszych i najlepszych sposobów zaradzenia im. Uwzględniono w nim nową konwencję o prawach osób starszych jako jedną z możliwych opcji zniwelowania zidentyfikowanych luk, co umożliwia jej formalne dalsze procedowanie. 

Jednocześnie podczas Sesji OEWGA omówiono już ostatnie z kilkunastu obszarów tematycznych wskazanych do dyskusji w 2017 r. (na 2025 r. pozostały do omówienia jedynie elementy normatywne w zakresie dwóch nowych obszarów tematycznych analizowanych w tym roku). Tym samym formuła debaty w tym obszarze zmieni się, co otwiera drogę do rozpoczęcia prac redakcyjnych nad konwencją. Rozpoczęły się negocjacje dotyczące przygotowywanej rezolucji, której celem jest uruchomienie kolejnego etapu tego procesu, w którym każde państwo członkowskie ONZ może zabrać głos.

Marcin Wiącek prosi zatem Panią Minister o informację, czy i jakie działania na forum międzynarodowym podejmuje lub zamierza podjąć rząd w celu ochrony praw osób starszych, a zwłaszcza czy włączy się w dalsze prace nad ewentualną konwencją o prawach osób starszych.

XI.503.1.2023