Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wdrożenie usług asystenckich wiąże się z koniecznością pilnej zmiany systemu orzekania o niepełnosprawności oraz zniesienia lub istotnej modyfikacji instytucji ubezwłasnowolnienia
• Usług tych nie należy traktować jako pomocy socjalnej, ale jako element polityki wyrównywania szans osób z niepełnosprawnościami we wszystkich sferach życia 
• Wątpliwości RPO budzi umożliwienie skorzystania z asystencji osobistej wyłącznie osobom pomiędzy 16. a 65. rokiem życia
• Ważnym - nieobecnym obecnie elementem systemu - powinien być tzw. „budżet osobisty" przyznawany osobie z niepełnosprawnością na sfinansowanie potrzebnych usług 
• W toku prac nad ustawą należy uwzględnić odpowiedni czas na konsultacje społeczne

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przekazuje minister rodziny i polityki społecznej Marlenie Maląg uwagi dotyczące przyszłej ustawy o asystencji osobistej. 

Rzecznik - który wykonuje także zadania organu monitorującego wdrażanie Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych - z niepokojem obserwuje przedłużające się prace nad tym projektem. 

Zwraca się zatem do MRiPS o pilne podjęcie działań na rzecz zapewnienia systemowej regulacji asystencji osobistej, z uwzględnieniem aktywnego udziału osób z różnymi niepełnosprawnościami i działających na ich rzecz osób lub organizacji społecznych. 

Jednocześnie zwraca uwagę na kwestie, które mogą okazać się istotne zarówno w trakcie prac, jak i przy realizacji kolejnych edycji programów finansowanych ze środków Funduszu Solidarnościowego. RPO ufa, że wypracowane rozwiązania przyczynią się do wdrożenia całościowej reformy wsparcia osób z niepełnosprawnościami opartej na postanowieniach Konwencji.

Dostępność usług asystenckich jest jednym z kluczowych aspektów procesu deinstytucjonalizacji i poszanowania prawa jednostki do niezależnego życia zgodnie z jej autonomicznym wyborem. Zgodnie z art. 19 lit. b Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do zapewnienia osobom z niepełnosprawnościami szerokiego zakresu usług wspierających świadczonych w miejscu zamieszkania, w tym również do pomocy osobistej niezbędnej do życia i włączenia w społeczność oraz zapobiegającej izolacji i segregacji społecznej. 

Z ankiety Najwyższej Izby Kontroli wśród osób korzystających z asystencji osobistej wynika, że 98% uważa, że ich życie poprawiło się wskutek korzystania z usług asystentów. 253 z 255 ankietowanych było z nich bardzo zadowolonych lub zadowolonych. Wskazuje to na potrzebę  działań systemowych, zapewniających dostęp osób z niepełnosprawnościami do wsparcia w formie osobistej asystencji w sposób ciągły. Wprowadzenie takich rozwiązań powinno być oparte na standardach Konwencji.

Podmiotowość osób z niepełnosprawnościami a instytucja ubezwłasnowolnienia

Wdrożenie usług asystenckich wiąże się z koniecznością przeprowadzenia pilnej zmiany systemu orzekania o niepełnosprawności oraz zniesienia - lub co najmniej istotnej modyfikacji - instytucji ubezwłasnowolnienia. Jest to niezbędne dla urzeczywistnienia zasady niezależnego życia osób z niepełnosprawnościami w społeczeństwie. 
Komitet ONZ w uwagach wobec Polski wezwał do wycofania oświadczenia interpretacyjnego do art. 12 Konwencji oraz uchylenia wszystkich dyskryminujących przepisów umożliwiających pozbawienie osób z niepełnosprawnościami zdolności do czynności prawnych. Zdolność prawna - na gruncie Konwencji - obejmuje zdolność bycia podmiotem praw oraz zdolność do czynności prawnych. Dodatkowo Komitet podkreślił potrzebę ustanowienia procedury dla przywrócenie pełnej zdolności do czynności prawnych wszystkich osób z niepełnosprawnościami oraz przyjęcia mechanizmu wspieranego podejmowania decyzji, które szanują autonomię, wolę i preferencje danej osoby.

Mając na uwadze, że jednym z celów ustawy o asystencji osobistej powinno być zapewnienie bezpiecznych warunków wsparcia i usług, wydaje się, że rozpoczęcie prac nad projektem ustawy  należy skorelować z przyspieszeniem prac, których przedmiotem byłaby co najmniej istotna modyfikacja - a docelowo zniesienie - instytucji ubezwłasnowolnienia i zastąpienie jej systemem wspieranego podejmowania decyzji.

Dostęp do usług asystenckich

W świetle Komentarza nr 5 do Konwencji usługi asystenckie powinny obejmować nie tylko wsparcie w zakresie aktywności zawodowej (do czego ograniczały się opublikowane w kwietniu 2022 r. założenia ustawy), ale również interakcje społeczne i kontakty z rówieśnikami, udział w życiu politycznym i publicznym oraz życiu kulturalnym, rekreacji, wypoczynku i aktywności fizycznej. 

Usługi asystenckie są spoiwem wypełniającym luki i niedoskonałości systemu wsparcia osób z niepełnosprawnościami. Nie należy ich traktować jako pomocy o charakterze socjalnym, ale jako element polityki wyrównywania szans osób z niepełnosprawnościami we wszystkich obszarach życia. 

Biorąc to pod uwagę, wątpliwości RPO nadal budzi rozważane umożliwienie skorzystania z asystencji osobistej wyłącznie osobom pomiędzy 16. a 65. rokiem życia. Tymczasem również dzieci i młodzież z niepełnosprawnościami mogą wymagać wsparcia, aby móc uczestniczyć w zajęciach rekreacyjnych i innych aktywnościach wraz z rówieśnikami. W obszarze interakcji społecznych i relacji z rówieśnikami nastolatki mogą chętniej korzystać z pomocy asystenta osobistego albo zawodowego tłumacza języka migowego niż z nieformalnego wsparcia zapewnianego przez krewnych. Istnienie odpowiednich, dostosowanych do wieku usług wspierających dla dziewcząt i chłopców z niepełnosprawnościami ma kluczowe znaczenie dla równego korzystania przez nich z praw człowieka (art. 7 Konwencji). Stąd też rozważenia wymaga obniżenie kryterium wieku i objęcie możliwością skorzystania z usług asystenta również osób młodszych.

Również wyznaczenie górnej granicy możliwości skorzystania z asystenta na 65 lat budzi wątpliwości. Wydaje się, że oparto je na stereotypowym założeniu, że osoby starsze nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wracają na rynek pracy po ukończeniu 65. roku życia. Prawo do pracy w starszym wieku powinno uwzględniać również zapewnienie odpowiedniego wsparcia w formie asystencji osobistej w przypadkach, kiedy to właśnie niepełnosprawności związane z wiekiem utrudniałyby dostęp do rynku pracy.

Wprowadzone kryterium wieku powinno uwzględniać inne działania - niedotyczące wyłącznie aktywności zawodowej - podejmowane w celu udzielenia wsparcia osobom starszym z poszanowaniem ich potrzeb i autonomii. W tym zakresie istnieje potrzeba ścisłej współpracy pomiędzy MRiPS a środowiskiem osób starszych, aby rozwiązania odpowiadały zróżnicowanym potrzebom tej grupy osób. 

Wsparcie w formie usług opiekuńczych jest odpłatne, co rzutuje na ich dostępność, zwłaszcza wśród osób otrzymujących najniższe świadczenia. Dodatkowo usługi opiekuńcze mają charakter socjalny i nie obejmują wszystkich obszarów aktywności życiowej.

Budżet osobisty

Komplementarnym - acz nieobecnym aktualnie elementem systemu - powinien być tzw. „budżet osobisty", czyli pakiet środków finansowych przyznawanych osobie z niepełnosprawnością potrzebującej stałego wsparcia na sfinansowanie potrzebnych usług. Środki te służą realizacji wsparcia w postaci np. asystencji osobistej, opieki wytchnieniowej, urządzeń i wyrobów medycznych oraz pomocy technicznych, indywidualnych środków transportu dostosowanych do potrzeb osoby z niepełnosprawnością, usług zdrowotnych i innych. 

Środki te muszą być kontrolowane przez osobę z niepełnosprawnością i są jej przyznawane na opłacenie wszelkiej wymaganej pomocy w oparciu o ocenę potrzeb i jej warunków życiowych. Indywidualne dostosowanie usług nie może zmniejszać budżetu lub zwiększać opłaty danej osoby. Dzięki temu osoba zachowuje pełną kontrolę nad usługą asystencji osobistej i sama decyduje, jakiego wsparcia w danym momencie najbardziej potrzebuje. 

Budżet osobisty wydaje się niezbędnym elementem wsparcia osób z niepełnosprawnościami. Jak wskazuje raport dotyczący modeli asystencji osobistej przyjętych w innych państwach lub na poziomie lokalnych społeczności, we wszystkich rozwiązaniach każdy użytkownik dysponuje budżetem osobistym przeznaczonym na koszty usług asystenckich. Dotychczas znane założenia do ustawy nie uwzględniają takich rozwiązań. W ocenie RPO kwestia budżetu osobistego wymaga analizy i dalszej dyskusji.

Konieczność uwzględnienia wniosków płynących z dotychczasowych doświadczeń

Obecnie podstawą uruchomienia rządowego programu asystencji osobistej jest ustawa z 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym. Na jej podstawie minister ds. zabezpieczenia społecznego może przyjąć resortowy program wsparcia osób niepełnosprawnych mający na celu ich wsparcie społeczne lub zawodowe. 

Na tej podstawie realizowanych jest kilka programów resortowych, w tym m.in. program „Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej". Dotychczas odbyły się 3 edycje samorządowe tego programu (2019-2020, 2021 oraz 2022) oraz edycja 2020¬-2021 i 2022 skierowana do organizacji pożytku publicznego. Obecnie realizowane są - zarówno przez samorządy, jak i organizacje społeczne - edycje na 2023 r.  Nie sposób przy opracowywaniu ostatecznego kształtu ustawy pominąć wniosków płynących z dotychczasowych doświadczeń wdrażania asystencji osobistej.

a) Konieczność wyeliminowania rocznych programów

Wątkiem, który wielokrotnie powtarza się w skargach, jest konieczność systemowego uregulowania asystencji osobistej w miejsce realizowania jej w ramach rocznych programów, które powinny być rozwiązaniem przejściowym. Podstawową wadą rozpisywanych na kolejne lata programów jest brak zapewnienia ciągłości udzielanego wsparcia. 

Wieloetapowa procedura zawierania umów pomiędzy kolejnymi realizatorami, w zbiegu z koniecznością zapewnienia obsługi oraz każdorazowego rekrutowania asystentów oznaczała do tej pory dla uczestników, iż na realne wsparcie mogli liczyć najwcześniej w II kwartale roku, a w większości przypadków - od połowy roku. W konsekwencji realizatorzy programu nie byli w stanie wykorzystać pełnych kwot przekazanych na ten cel (w przypadku samorządów w edycji 2020-2021 wykorzystano ok. 58% środków, w przypadku organizacji pozarządowych - ok. 89%). Nie wyczerpywano również wszystkich zaplanowanych we wnioskach godzin wsparcia.

Problemom tym miał zaradzić mechanizm wprowadzony od 2021 r., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego miały możliwość ubiegania się o zwrot kosztów poniesionych na realizację usług asystenckich od początku roku do daty zawarcia umowy - jednakże w praktyce tylko jeden samorząd skorzystał z tej możliwości. 

Wydaje się wobec tego, że działania zaradcze, mające na celu wypełnienie luki w sprawowaniu asystencji nie były skuteczne. Dlatego też szczególnie ważne jest wyeliminowanie wprowadzania usług asystenckich w formie programów i przechodzenie na stałe, uregulowane ustawowo rozwiązanie. W przypadku utrzymania formuły programów należy rozważyć możliwość wprowadzenia dłuższego okresu ich obowiązywania.

b) System zachęt dla asystentów

Obywatele często zwracają uwagę, że w niektórych regionach trudno jest pozyskać osoby chętne do pracy w charakterze asystentów osób z niepełnosprawnościami. A podstawową formą ich zatrudnienia co do zasady jest umowa cywilnoprawna. Wnioski te potwierdzają wyniki badania ankietowego asystentów przez Najwyższą Izbę Kontroli. Wynika z niego, że 71,7% respondentów pragnęłoby stałości pracy i możliwości zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę. Sytuacja ta nie sprzyja ani profesjonalizacji zawodu asystenta osoby niepełnosprawnej, ani też poczuciu stabilności zatrudnienia. 

A większość asystentów to osoby spełniające warunek „praktycznego stażu" w opiece nad osobami z niepełnosprawnością (osoby z wykształceniem średnim, w edycji 2020 r. posiadające minimum roczne udokumentowane doświadczenie w udzielaniu bezpośredniej pomocy osobom niepełnosprawnym, od 2021 r. - co najmniej 6-miesięczne).

Ustawa o asystencji osobistej powinna stworzyć zachętę do podjęcia zawodu asystenta przez  osoby, które zdobyły kwalifikacje w tym zakresie ( zgodnie z programem na 2023 r. asystentów osób niepełnosprawnych, opiekunów osób starszych, opiekunów medycznych, pedagogów, psychologów, terapeutów zajęciowych, pielęgniarek oraz fizjoterapeutów). Pozyskanie osób z tej grupy jest istotne, bo usługi asystenckie powinny być zindywidualizowane i dostosowane do potrzeb konkretnej osoby. Niektóre potrzeby osób z niepełnosprawnościami są na tyle szczególne, że wyłącznie osoby przeszkolone w danej dziedzinie będą mogły je zaspokoić. 

Asystenci osobiści mogą potrzebować takich umiejętności jak: obsługa respiratora, ssaka, cewnikowania jednorazowego, podstaw komunikacji alternatywnej i innych umiejętności. Należy zatem szczegółowo rozważyć zakres czynności zlecanych asystentom oraz zakres potrzebnych szkoleń i kursów. Ponadto upowszechnienie asystencji osobistej w drodze ustawy zwiększy atrakcyjność zawodu zmieniając jego status z pracy dorywczej na pełnoprawną formę zatrudnienia.

Uwzględnienie konsultacji społecznych w toku prac nad projektem ustawy 

RPO zwraca szczególną uwagę na konieczność uwzględnienia w toku prac nad ustawą odpowiedniego czasu na konsultacje społeczne. Postulat włączania osób zainteresowanych w prace nad tymi regulacjami był wielokrotnie podnoszony m.in. przez przedstawicieli organizacji zrzeszających osoby z niepełnosprawnościami - wymóg ten wynika wprost z zapisów Konwencji. Wyłącznie analiza przedstawionych w toku konsultacji publicznych postulatów osób z niepełnosprawnościami i ich organizacji lub organizacji działających na ich rzecz pozwoli na wypracowanie standardu zgodnego z oczekiwaniami potencjalnych odbiorców.

RPO ma nadzieję, że ustawa, stanowiąca znaczący krok w stronę deinstytucjonalizacji systemu wsparcia osób z niepełnosprawnościami, przyczyni się do postępów we wdrożeniu Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.

Rzecznik prosi Panią Minister o analizę tych problemów, ustosunkowanie się do nich i poinformowanie o planowanych działaniach, które umożliwią niezwłoczne przedstawienie projektu ustawy - tak, aby został rozpatrzony jeszcze w obecnej kadencji Parlamentu.

XI.7061.5.2023