Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• RPO z uznaniem przyjął podjęcie przez rząd prac na projektem Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2020-2030
• Niepokój budzi jednak, że nie przewidziano na nią żadnych dodatkowych środków finansowych
• Nie zakłada się także udziału środowiska w jej przygotowywaniu
• A projekt nie uwzględnia m.in. potrzeb kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami; nie odnosi się do sytuacji seniorów, nie przewiduje szybkich działań, aby znieść instytucję ubezwłasnowolnienia 
• Ponadto niewystarczające są propozycje przeciwdziałania głębokiemu kryzysowi w psychiatrii dziecięcej

- Tylko kompleksowe i długofalowe działania realizowane według określonego harmonogramu i z wykorzystaniem odpowiednich środków finansowych mogą zapewnić zmianę charytatywnego modelu niepełnosprawności na model oparty na prawach człowieka – napisał Adam Bodnar do wiceministra rodziny, pracy i polityki społecznej Pawła Wdówika, pełnomocnika rządu ds. osób niepełnosprawnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił mu uwagi do projektu Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2020-2030. Przyjęcie takiego dokumentu było jedną z najważniejszych rekomendacji, wydanych w 2018 r. wobec Polski przez Komitet ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami. Monitoruje on stan wdrażania Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, którą Polska ratyfikowała w 2012 r.

Zdaniem RPO (który monitoruje wdrażanie Konwencji w Polsce) szczególnie istotne jest zapewnienie pełnej ochrony prawnej przed dyskryminacją ze względu na niepełnosprawność w różnych obszarach życia, w relacjach wertykalnych i horyzontalnych. Obecne rozwiązania legislacyjne są dalece niewystarczające.

Uwagi generalne

W ocenie RPO Strategia stwarza szansę by w znaczny sposób przybliżyć Polskę do wdrożenia w życie postanowień Konwencji. W tym jednak celu niezbędne są istotne zmiany, które zagwarantują, że przyjęte w Strategii priorytety będą faktycznie realizowane i uwzględnią pełną perspektywę osób z niepełnosprawnościami, jak i rekomendacje Komitetu ONZ.

Udział osób z niepełnosprawnościami w projektowaniu i konsultowaniu Strategii

W rekomendacjach Komitet podkreślił, że strategia i plan wdrożenia Konwencji powinny powstać przy szerokim udziale organizacji osób z niepełnosprawnościami. Konsultacje powinny rozpocząć się na wczesnych etapach i stanowić wkład w końcowy produkt. A państwa-strony powinny zapewnić dostępność procesów konsultacji – np. przez zapewnienie tłumaczy języka migowego, alfabetu Braille'a i tekstu łatwego do czytania.

Tymczasem w projekcie Strategii brak informacji o jakimkolwiek zaangażowaniu środowiska osób z niepełnosprawnościami w jej przygotowywanie. Proponowana procedura konsultacji w żadnym aspekcie nie mieści się w standardach. Dokument nie został też przygotowany w formatach dostępnych dla wszystkich osób z niepełnosprawnościami, a proces konsultacji nie uwzględnia ich szczególnych potrzeb. Termin wnoszenia uwag wyznaczono na dwa tygodnie od momentu publikacji, czego – biorąc pod uwagę  jego znaczenie i objętość – nie można uznać za realistyczne.

Perspektywa kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami

Odwołując się do sytuacji kobiet z niepełnosprawnościami, projekt słusznie podnosi, że napotykają one specyficzne, dodatkowe bariery w pełnym włączeniu w życie publiczne, społeczne i zawodowe. Konwencja zobowiązuje zaś do uznania, że są one narażone na wieloraką dyskryminację oraz do podjęcia środków w celu zapewnienia pełnego i równego korzystania przez nie ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności.

Mając na uwadze, że kobiety z niepełnosprawnościami są w szczególny sposób zagrożone przemocą ze względu na płeć, w tym przemocą na tle seksualnym, przemocą domową i instytucjonalną, Komitet ONZ wezwał Polskę do przyjęcia kompleksowej strategii zapobiegania i wykorzenienia wszelkich form przemocy wobec nich – i w domu, i w instytucjach. Sformułował też istotne rekomendacje w obszarze  ich zdrowia seksualnego i prokreacyjnego.

Mimo to ich potrzeby oraz rekomendacje Komitetu nie zostały uwzględnione w żadnym z działań priorytetowych planowanych przez rząd na najbliższe 10 lat. Rodzi to poważną obawę, że kobiety i dziewczęta z niepełnosprawnościami w dalszym ciągu pozostaną niewidoczne dla polityki państwa  Dokument wymaga zatem ponownej analizy pod kątem szczególnych potrzeb tej grupy.

Dyskryminacja krzyżowa – prawa niepełnosprawnych seniorów, dzieci i przedstawicieli innych grup narażonych na dyskryminację

Najliczniejszą grupą osób z niepełnosprawnościami są osoby starsze, które mierzą się z trudnościami wynikającymi ze stanu zdrowia. Są postrzegane nie tylko przez pryzmat stereotypów odnoszących się do niepełnosprawności, ale także - stereotypów typowych dla starszego wieku, związanych z ageizmem. Mieszczą się tu uprzedzenia, że osoba starsza stanowi obciążenie dla społeczeństwa, jest słabsza intelektualnie i zależna od innych. To także specyficzna stygmatyzacja osób z demencją i chorobą Alzheimera.

Są one podwójnie narażone na gorsze traktowanie, izolację społeczną, biedę i przemoc, a także na odsunięcie od wsparcia w przypadku jego ograniczonych zasobów. Fragmentaryzacja polityk odnoszących się do osób starszych i osób z niepełnosprawnościami przyczynia się do pomijania ich szczególnych potrzeb.

Znajduje to potwierdzenie w projekcie Strategii, która nie poświęca tej grupie żadnej szczególnej uwagi. W żaden też sposób nie odnosi się do działań zaplanowanych już w ramach uchwały „Polityka społeczna wobec osób starszych 2030. BEZPIECZEŃSTWO-UCZESTNICTWO-SOLIDARNOŚĆ”.

Oprócz specyficznych potrzeb kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami, a także powiązania przesłanki wieku i niepełnosprawności, Strategia powinna też uwzględniać problem dyskryminacji krzyżowej pod kątem wszystkich prawnie chronionych przesłanek nierównego traktowania - rasy, pochodzenia narodowego lub etnicznego, obywatelstwa, czy orientacji seksualnej.

Zastrzeżenia i oświadczenie interpretacyjne do Konwencji

Ratyfikując Konwencję, Polska wniosła zastrzeżenia do przepisu art. 23 ust. 1 lit a Konwencji (prawo do zawarcia związku małżeńskiego), do art. 25 lit. a Konwencji (zdrowie seksualne i reprodukcyjne), a także oświadczenie interpretacyjne do art. 12 Konwencji (równość wobec prawa). Zwłaszcza to ostatnie oświadczenie budzi poważne wątpliwości. Rząd Polski zawęził treść normatywną art. 12 Konwencji do uznania, że osoby z niepełnosprawnościami mają równą z innymi osobami zdolność prawną, pominął zaś równość w zakresie zdolności do czynności prawnych.

Tymczasem celem Konwencji było przyznanie osobom z niepełnosprawnościami równej z innymi zdolności do czynności prawnych. Zastrzeżenie to należy uznać za niedopuszczalne, gdyż jest  niezgodne z przedmiotem Konwencji oraz stoi w sprzeczności z jej celami,.

A skoro celem Strategii jest m.in. wdrożenie postanowień, to niezbędne jest  takie zaplanowanie działań i priorytetów, aby możliwe było jak najszybsze odstąpienie od tych zastrzeżeń.

Protokół fakultatywny do Konwencji

By zapewnić skuteczność postanowieniom Konwencji, uchwalono do niej Protokół fakultatywny. Zgodnie z nim Komitet ONZ przyjmuje i rozpoznaje indywidualne zawiadomienia osób lub grup, które twierdzą, że są ofiarami naruszenia przez państwo-stronę zapisów Konwencji. W efekcie Komitet może zalecić państwom działania naprawcze.

Prawo do składania takich skarg nie przysługuje jednak polskim obywatelom, ani innym osobom, pokrzywdzonym w wyniku działania lub zaniechania instytucji publicznych. Do dziś Polska nie podpisała bowiem ani nie ratyfikowała Protokołu fakultatywnego.

Rzecznik wiele razy występował o to do rządu. Przyczyniłoby się to do dalszej poprawy sytuacji osób z niepełnosprawnościami. O rozważenie możliwości ratyfikowania zwrócił się do Polski także Komitet ONZ. Choć MRPiPS  ma tu negatywne stanowisko, to projekt Strategii powinien zawierać co najmniej tzw. mapę drogową dojścia do ratyfikowania tego dokumentu.

Wskaźniki monitorujące realizację Strategii

Jednym z kluczowych elementów planów strategicznych, świadczących o możliwości ich efektywnej realizacji są tzw. wskaźniki monitorujące. Do Strategii dołączono wprawdzie tabelę z wykazem wskaźników, które jednak dotyczą jedynie wybranych działań w ramach poszczególnych priorytetów Strategii. Zdecydowana większość planowanych działań nie została powiązana z żadnym miernikiem. Stawia to pod znakiem zapytania możliwość skutecznego monitorowania realizacji Strategii.

W ocenie RPO projektowane w Strategii priorytety i działania powinny być tak skonstruowane, żeby ich efekty były mierzalne, zarówno dla osób odpowiedzialnych za realizację, jak i dla ich beneficjentów - a także dla organizacji i instytucji monitorujących wykonanie Strategii.

Źródła finansowania

Zdecydowany sprzeciw RPO budzi rozdział poświęcony źródłom finansowania działań Strategii, według którego nastąpi to w ramach kwot ujętych w planach finansowych jednostek finansów publicznych. Tym samym nie jest przewidywane zwiększenie wydatków w jednostkach ponad kwoty wskazane w ustawie budżetowej na dany rok oraz w ich planach finansowych. Oznacza to, że Strategię przygotowano z założeniem, że nowe zadania w obszarze ochrony praw osób z niepełnosprawnościami nie pociągną za sobą żadnych skutków finansowych dla budżetu państwa.

Takie założenie jest nie tylko chybione, ale stawia pod znakiem zapytania wiarygodność całego dokumentu. Doświadczenie wskazuje, że projektowanie ambitnych celów bez wskazania źródeł ich dodatkowego finansowania skutkuje albo ich nierealizowaniem, albo dodatkowym obciążeniem odpowiedzialnych za nie instytucji, kosztem innych ustawowych zadań. Tymczasem prowadzenie polityki społecznej wymaga odpowiedzialności i przyznania, że realizacja praw człowieka, a także zasady równego traktowania, nie jest działaniem bezkosztowym - ale działaniem wartym poniesionych kosztów.

Uwagi szczegółowe – dwa priorytety

Uwagi szczegółowe do Strategii Rzecznik przekazał w załączeniu według przesłanego formularza. W piśmie do MRPiPS zwrócił jedynie uwagę na dwie kwestie priorytetowe.

Pierwszą jest konieczność zniesienia instytucji ubezwłasnowolnienia i zastąpienia jej systemem wspieranego podejmowania decyzji. W projekcie Strategii planuje się pogłębioną analizę ustawodawstwa i praktyk w zakresie instytucji ubezwłasnowolnienia oraz możliwości wprowadzenia w jej miejsce modelu wspieranego podejmowania decyzji, a następnie – w przypadku braku przeciwskazań – jego stopniowe wdrożenie. Działanie to zaplanowano na lata 2020-2025. RPO apeluje o rezygnację z dalszych analiz i o efektywne działania dla zapewnienia równości wobec prawa osobom z niepełnosprawnością intelektualną lub psychiczną.

Ubezwłasnowolnienie jest instytucją anachroniczną, naruszającą fundamentalne prawa osób z niepełnosprawnościami i skutkującą licznymi nadużyciami. Pozostawienie w Strategii zapisu, który pozwala na dalsze wydłużanie przeprowadzanych już wielokrotnie analiz, nie przyniesie realnej zmiany tysiącom osób ubezwłasnowolnionych w Polsce.

Drugą kwestią jest głęboki kryzys w obszarze psychiatrii dziecięcej. Autorzy projektu dostrzegli problem, ale proponowane działania wydają się  dalece niewystarczające - ograniczają się bowiem do profilaktyki. A RPO w ostatnich latach sformułował szereg rekomendacji odnoszących się do dramatycznego stanu psychiatrii dziecięcej. Wskazał na takie problemy jak:

• braki kadrowe wśród lekarzy psychiatrów, pielęgniarek psychiatrycznych, a także terapeutów zajęciowych;
• długi okres oczekiwania na hospitalizację – nawet do 12 miesięcy,
• niska wiedza i świadomość lekarzy pierwszego kontaktu,
• niska wycena świadczeń zdrowotnych,
• nierównomierne usytuowanie placówek psychiatrycznych na terenie kraju oraz trudne warunki lokalowe.

XI.022.1.2020