Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Program nie odnosi się m.in. do problemów osób nieheteronormatywnych i transpłciowych, które wymagają rozwiązania
• Należy też opracować kompleksową strategię przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć
• W urzędach powinna obowiązywać kompleksowa polityka równościowa
• Powszechna edukacja antydyskryminacyjna powinna trafić do podstawy programowej
• Należy wprowadzić karalność przemocy i nienawiści ze względu na orientację seksualną i tożsamośc płciową oraz płeć, wiek i niepełnosprawność 

Rzecznik Praw Obywatelskich obszernie ustosunkował się do projektu Krajowego Programu Działań na Rzecz Równego Traktowania na lata 2021-2030, przygotowanego przez Annę Schmidt, pełnomocniczkę rządu ds. równego traktowania.

Adam Bodnar poprosił ją o uwzględnienie swych licznych uwag w dalszych pracach nad Programem.

Podkreślił, że sytuacja pandemii powinna być postrzegana jako szansa na aktualizację priorytetów polityki społecznej. Naszym celem nie powinno być bowiem proste przywrócenie sytuacji sprzed kryzysu. Działania powinny mieć na celu wyeliminowanie systemowych problemów nierówności, przyjęcie rozwiązań opartych na solidarności i sprawiedliwości społecznej

Uwagi generalne

Udział społeczeństwa obywatelskiego w projektowaniu i konsultowaniu Programu

Projekt Programu nie został dotychczas ogłoszony w Biuletynie Informacji Publicznej MRiPS, a konsultacje mają trwać dwa tygodnie. Tak krótki termin na przedstawienie uwag nie może zostać uznany za racjonalny. Mając na uwadze szczególne znaczenie  dokumentu, który ma szansę wyznaczyć kierunki realizacji zasady równego traktowania w Polsce na najbliższe dziesięciolecie, trudno przyjąć za właściwe, aby powstał de facto bez znaczącego udziału społeczeństwa obywatelskiego i organizacji reprezentujących wszystkie grupy osób szczególnie narażonych na dyskryminację. Przedstawiciele i przedstawicielki narażonych na dyskryminację grup mniejszościowych muszą mieć możliwość zabrania głosu w sprawach, które dotyczą ich bezpośrednio.

Niewielki stopień uwzględnienia dotychczasowych doświadczeń, analiz i rekomendacji

Aby odpowiadał na rzeczywiste i bieżące problemy w obszarze równego traktowania, Program powinien uwzględniać aktualny stan prawny i najnowsze informacje o sytuacji społecznej. Punkt wyjścia prac nad Programem powinny stanowić też sformułowane dla Polski rekomendacje międzynarodowych komitetów, a także analizy i zalecenia RPO.

Z satysfakcją RPO odnotował, że w Programie uwzględniono w pewnym zakresie standard międzynarodowy ochrony i zobowiązania wynikające z prawa UE. Właściwe wdrożenie programu ma zatem szansę przybliżyć Polskę do ich pełniejszej realizacji.

Jednocześnie jednak dokument niemal zupełnie nie uwzględnia dotychczasowych doświadczeń i rekomendacji RPO. Przywołuje tylko wyniki dwóch przeprowadzonych na zlecenie Rzecznika badań, a pomija inne, np. wskazujące na problemy prawne osób nieheteronormatywnych i transpłciowych, do których Program nie odnosi się wprost w żadnym punkcie.

Konieczność nowelizacji ustawy o równym traktowaniu 

Poważne wątpliwości budzi  pominięcie fundamentalnych dla Programu  przekazywanych przez RPO Pełmomocnikowi  – generalnych uwag dotyczących sposobu ukształtowania i skuteczności prawnej ochrony przed dyskryminacją, w tym zapisów ustawy o równym traktowaniu. Program przywołuje ustawę wielokrotnie, z zupełnym pominięciem jej mankamentów.

Wobec pilnej potrzeby poprawy prawnej ochrony przed dyskryminacją wszystkich osób i we wszystkich obszarach objętych ustawą o równym traktowaniu - tak aby właściwie konkretyzowała normę z art. 32 Konstytucji - działania w kierunku jej nowelizacji powinny zostać określone w Programie jako priorytetowe.

Podstawowym zarzutem było i jest zróżnicowanie sytuacji prawnej osób nierówno traktowanych ze względu na ich cechę osobistą, będącą jednocześnie przesłanką dyskryminacji. W konsekwencji gwarancje jednakowej dla wszystkich i skutecznej ochrony przed dyskryminacją nie są zapewnione w wystarczającym stopniu.

Słabością polskich norm antydyskryminacyjnych pozostaje też ich wielość i  rozproszenie, utrudniające ich wykorzystanie w praktyce.

Nieuzasadnione pominięcie szczególnych potrzeb niektórych grup społecznych

W projekcie zaznaczono, że przyjmuje on nowe podejście do kwestii równości – polityka równościowa nie jest bowiem definiowana w nim jako polityka odnosząca się do odrębnych grup społecznych, ale do wszystkich obywateli i obywatelek, co ma zapewnić każdemu prawo do równych możliwości i rozwoju.

Tymczasem projekt uwzględnia konkretne problemy tylko w niektórych obszarach, w nieuzasadniony, wybiórczy sposób. Posługuje się przy tym, także na poziomie szczegółowych zadań, nieostrymi pojęciami – np. osoby zagrożone wykluczeniem, grupy narażone na dyskryminację, dzieci o szczególnych potrzebach edukacyjnych.

Choć przywołuje on ogólny obowiązek przeciwdziałania dyskryminacji ze względu na orientację seksualną, nie odnosi się w żadnym z konkretnych zadań do poprawy sytuacji prawnej i społecznej osób nieheteronormatywnych. Zupełnie nieuwzględnione zostały też w programie szczególne problemy i potrzeby osób transpłciowych i interpłciowych – zarówno w obszarze zatrudnienia, ochrony zdrowia, edukacji, dostępu do dóbr i usług, jak i podnoszenia świadomości społecznej na temat równego traktowania tych szczególnie narażonych na dyskryminację grup.

Zastanawia też brak odniesienia do sytuacji mniejszości narodowych i etnicznych. Program jest dokumentem właściwym do wyznaczenia  strategii podejścia państwa  do takich kwestii, jak realizacja prawa mniejszości do nauki języka i w języku mniejszości, w tym organizacja szkół i dostęp do podręczników, dostęp do programów adresowanych do mniejszości w mediach publicznych, czy możliwość powołania własnej, mniejszościowej instytucji kultury finansowanej z budżetu państwa.

W Programie wskazano na działania, których celem ma być wspieranie grup narażonych na dyskryminację na rynku pracy ze względu na wiek, niepełnosprawność, rasę, narodowość, pochodzenie etniczne, religię, wyznanie i orientację seksualną oraz status rodzinny.

Należy zaznaczyć, że enumeratywne wyliczenie cech prawnie chronionych nie koresponduje z art. 32 Konstytucji i Kodeksem pracy, a wyłączenie przesłanki światopoglądu – z katalogiem cech prawnie chronionych na gruncie ustawy o równym traktowaniu i art. 19 ust. 1 TFUE. A wśród planowanych zadań brakuje tych dotyczących dyskryminacji na rynku pracy ze względu na wyznanie.

Zgodnie z badaniami przeprowadzonymi przez RPO „Równe traktowanie w pracy ze względu na wyznanie”, dyskryminacja ze względu na wyznanie w miejscu pracy może dotyczyć zarówno przedstawicieli mniejszości religijnych, jak i dominującej większości.

Co do przeciwdziałania przemocy wobec kobiet – działania edukacyjne i uświadamiające są niezbędne, ale nie mogą zastąpić niezbędnych zmian prawnych, które nie zostały uwzględnione w Programie.

Niemal każde sformułowane zadanie wskazuje jako źródło finansowania budżet własny zaangażowanych podmiotów, a zatem – w zależności od zadania – Ministrów, innych organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego lub innych organów. Oznacza to, że Program przygotowano z założeniem, że podmioty odpowiedzialne za realizację nowych zadań samodzielnie wygospodarują na nie niezbędne środki. Takie założenie jest nie tylko chybione, ale stawia pod znakiem zapytania wiarygodność całego dokumentu.

RPO wskazuje na potrzebę stosowania w Programie języka z uwzględnieniem perspektywy równości. Założenia tego nie spełnia zwłaszcza ta część dokumentu, która odnosi się do aspektów dotyczących nierównego podziału obowiązków rodzinnych i opiekuńczych między kobiety i mężczyzn, będącego w znacznym stopniu wynikiem stereotypowego postrzegania pełnionych przez nich ról.

W Programie niekonsekwentnie używane są zamiennie określenia osoby z niepełnosprawnościami oraz osoby niepełnosprawne. Należy postulować ujednolicenie terminologii, na rzecz równościowego i preferowanego przez społeczność, której dotyczy, a więc przyjęcie określenia osoby z niepełnosprawnościami.

Istotne zastrzeżenia budzi teza, jakoby to zachodzące współcześnie w Polsce zjawiska migracyjne, w szczególności te o charakterze międzykulturowym, powodowały w społeczeństwie eskalację nastrojów radykalnych i ekstremistycznych. Rozumiem, że może to być użyte przez autorów uproszczenie. Tym niemniej w dokumencie takiej rangi należałoby raczej podkreślić, że u źródeł eskalacji radykalizmów i postaw ekstremistycznych nie leży zjawisko migracji jako takie, ale ksenofobia, tkwiąca nadal w świadomości części społeczeństwa polskiego i podsycana, celowo lub w sposób nieuświadomiony, przez pojawiające się w debacie publicznej narracje przedstawiające migrację i migrantów wyłącznie jako zagrożenie dla bezpieczeństwa i ładu społecznego. 

Komentarza wymaga również wzmianka o zjawisku wczesnego zamążpójścia i przedwczesnego macierzyństwa, która pojawia się w kontekście perspektyw edukacyjnych dziewcząt romskich. Nie mam wątpliwości, że zjawiskom takim należy przeciwdziałać i że konieczne jest wyrównywanie szans edukacyjnych i zawodowych dziewcząt romskich. Zastanawia, czy autorzy Programu dysponują wiedzą na temat rzeczywistej skali zjawiska. Bez takiej wiedzy wspominanie o wczesnym zamążpójściu i przedwczesnym macierzyństwie dziewcząt romskich, w miejsce rzetelnej analizy faktycznych barier w dostępie do edukacji, może stanowić powielanie negatywnego stereotypu.

Uwagi szczegółowe

Przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność

Proponowane działania powinny być zgodne z projektowaną aktualnie Strategią na rzecz osób z niepełnosprawnościami na lata 2020-2030. Zgodnie z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych jedną z  podstawowych zasad jest poszanowanie przyrodzonej godności, autonomii osoby, w tym swobody dokonywania wyborów, a także poszanowanie niezależności osoby. Należy mieć na względzie dążenie do zapewnienia warunków niezależnego życia, na zasadzie równości z innymi.

Środowiska osób z niepełnosprawnościami nieprzerwanie wskazują na bardzo ograniczony zakres przedstawianych ofert pracy. Niezbędne są działania systemowe, które ułatwią aktywizację na rynku pracy, a  może się on zmienić wobec epidemii COVID-19.

Dotychczas dostosowania wprowadzono jedynie w ramach zawodu adwokata, radcy prawnego i notariusza, a obecnie prowadzone są prace nad ich wprowadzeniem do zawodu biegłego rewidenta.

Wprowadzenie w toku nauczania treści cyfrowych oraz komunikacji cyfrowej nie może wykluczać osób z niepełnosprawnościami – wszelkie materiały powinny być dostosowane do potrzeb uczniów z niepełnosprawnościami. Niestety, czas pandemii ujawnił duże braki w tym zakresie.

Wprowadzenie podczas pandemii konsultacji w postaci teleporady ujawniło szereg problemów związanych z dostępnością takiej usługi dla osób z niepełnosprawnością słuchu.

Nierozwiązanym problemem pozostaje ograniczona dostępność bazy internetowej Krajowego Rejestru Sądowego. Zasadny jest przegląd dostępności zasobów publicznych dla osób z niepełnosprawnością.

Przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na wiek

W Programie pominięto problem niskiej dostępności usług opiekuńczych w gminach. Osoby bliskie rezygnują z pracy zarobkowej na rzecz podjęcia opieki nad osobą starszą. Przyczynia się to do ubóstwa opiekunów, co przekłada się też na gorszą sytuację ekonomiczną seniorów. A to jest traktowane jako usprawiedliwienie braku realizacji usług opiekuńczych na poziomie lokalnym. Należy dostrzec w tym przejaw dyskryminacji w dostępie do pracy ze względu na role społeczne.

Jednym z zadań Programu powinno być też stworzenie systemowych ram dla edukacji w starszym wieku. Brak takiej możliwości, zwłaszcza w mniejszych miejscowościach i na wsiach, również jest formą dyskryminacji. Edukacja przez całe życie powinna być traktowana przez państwo jako realizacja podstawowych praw, a nie jedynie jako instrument zapobiegania ubóstwu.

Dyskryminacja ze względu na płeć

Program powinien doprowadzić do wprowadzenia kompleksowej polityki równościowej w ministerstwach, organach administracji, urzędach wojewódzkich, której trzonem powinien być regulamin antydyskryminacyjny. W dalszej kolejności należy wypromować to rozwiązanie, jako dobrą praktykę, wśród pracodawców prywatnych oraz organów jednostek samorządu terytorialnego.

Edukacja antydyskryminacyjna powinna przyczyniać się do umacniania wśród uczennic i uczniów postaw takich jak: szacunek dla drugiego człowieka, uznanie różnorodności i złożoności świata, a także socjalizować dziewczęta i chłopców do pełnienia różnych ról społecznych.

Program powinien więcej uwagi poświęcać zwiększaniu świadomości społecznej co do niedoreprezentowania kobiet w sferze politycznej, przyczyn i konsekwencji takiego stanu rzeczy oraz mechanizmów wspierających obecność kobiet w polityce. Zaplanowanie i przeprowadzenie w ramach Programu kampanii społecznej zwiększającej widoczność kobiet w polityce stanowiłoby wyraźny sygnał poparcia dla takiej aktywności kobiet. Program powinien dążyć do sformułowania wymogów przekazu medialnego tak, aby był wolny od seksizmu, przemocy, stereotypów,  uprzedzeń i dyskryminacji motywowanej płcią.

Przeciwdziałanie przemocy domowej i przemocy wobec kobiet

Przemoc domowa należy do najbardziej jaskrawych naruszeń praw człowieka motywowanych płcią. W związku z tym organy władzy publicznej są zobowiązane do podejmowania działań prewencyjnych, w tym edukacyjnych,  niwelujących negatywne stereotypy dotyczące płci, zapewniających ochronę i wsparcie osobom doświadczającym przemocy oraz zmierzających do skutecznego egzekwowania odpowiedzialności sprawców i zapewniających oddziaływania korekcyjnoedukacyjne wobec stosujących przemoc.

A skala przemocy domowej jest ogromna - liczba osób nią dotkniętych w 2018 r. wyniosła 224 251. Zdecydowaną większość  stanowiły kobiety - 122 372 w porównaniu do 36 148 mężczyzn.

Problemem pozostaje faktyczna realizacja praw gwarantowanych Konwencją Stambulską. Działania w tej mierze należy poszerzyć o:

• opracowanie kompleksowej strategii przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć, odnoszącej się do wszystkich jej przejawów w sferze publicznej i prywatnej oraz uwzględniającej specyficzne uwarunkowania różnych grup (kobiet z niepełnosprawnościami, starszych, migrantek);
• zintensyfikowanie działań edukacyjnych zwiększających świadomość społeczną co do identyfikowania i przeciwdziałania przemocy wobec kobiet jako formy dyskryminacji ze względu na płeć;
• promowanie znaczenia Konwencji Stambulskiej jako kamienia milowego w zapewnieniu ochrony fundamentalnych praw i wolności kobietom i dziewczętom doświadczającym przemocy ze względu na płeć.

Przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową

Cel włączenia polityki antydyskryminacyjnej i zasady równego traktowania do strategii i programów opracowywanych na potrzeby społeczności lokalnych należy ocenić pozytywnie.

Nie sposób nie wspomnieć o obowiązku wypełnienia przez wojewodów funkcji organów nadzoru w kontekście oceny zgodności z prawem uchwał przyjmowanych przez organy samorządowe. Ich uchwały o przeciwdziałaniu tzw. „ideologii LGBT” to najbardziej jaskrawy przejaw dyskryminacji w działaniach organów władzy publicznej, który wymaga pilnego rozwiązania. Zgodnie z założeniem Programu, zadaniem wojewodów ma stać się aktywne działanie na rzecz równego traktowania na poziomie lokalnym. A to powinno obejmować także dążenie do eliminacji uchwał naruszających prawa osób LGBT.

W Programie pominięto problematykę dyskryminacji w obszarze zatrudnienia ze względu na tożsamość płciową. RPO kilka razy zwracał na to uwagę Pełnomocnikowi, przekazując  m.in. swój raport na ten temat. Jego rekomendacje i zalecenia pozostają aktualne i powinny zostać uwzględnione w Programie.

Rzecznik od lat zwraca uwagę, że dla zapewnienia bezpieczeństwa i równego traktowania wszystkim uczniom niezbędne jest wprowadzenie prewencyjnej, obowiązkowej edukacji antydyskryminacyjnej. Należy jasno wskazać na konieczność wprowadzenia powszechnej edukacji antydyskryminacyjnej do podstawy programowej.

Wśród uczniów o szczególnych potrzebach są uczniowie LGBTI. Specyficzne są problemy uczniów transpłciowych, którzy wobec rozbieżności między płcią odczuwaną a metrykalną potrzebują szczególnego wsparcia kadry i akceptacji społeczności szkolnej, m.in. poprzez zwracanie się do nich wybranym imieniem i przy użyciu preferowanych form gramatycznych. Program nie uwzględnia jednak rekomendacji raportu RPO pt. „Sytuacja prawna osób nieheteronormatywnych i transpłciowych w Polsce”.

Zapisany w Programie cel eliminacji nierówności w ochronie zdrowia nie może dotyczyć wyłącznie ograniczeń wynikających z sytuacji społeczno-ekonomicznej. Niezbędne jest też określenie zadań  poprawy sytuacji osób LGBTI. Chodzi m.in. o:

• konieczność zakazu wszelkich praktyk konwersyjnych opartych na założeniu, że osoby LGBTI można wyleczyć;
• uregulowanie sytuacji prawnej osób interpłciowych, w tym wprowadzenie zakazu przeprowadzania operacji „normalizujących” płeć bez świadomej zgody, gdy taka interwencja nie jest konieczna ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia;
• uregulowanie sytuacji prawnej osób transpłciowych, tak aby przejście tranzycji prawnej i medycznej było szybkie i dostępne dla wszystkich, zgodnie ze standardem międzynarodowym; 
• podniesienie kompetencji pracowników ochrony zdrowia wobec niższego standardu opieki zdrowotnej oferowanej pacjentom nieheteroseksualnym, spowodowanego stereotypami dotyczącymi społeczności LGB. Pacjenci nieheteronormatywni są narażeni na niestosowne, czasem wulgarne komentarze i obraźliwe, poniżające traktowanie  ze strony personelu oraz na inne formy dyskryminacji.

Dyskryminacja migrantek i migrantów

RPO z aprobatą przyjmuje planowane zadania na rzecz polepszenia sytuacji migrantów i migrantek. Ważną kwestią zasygnalizowaną w Programie jest problem przewlekłości postępowań legalizacyjnych. Do Biura RPO wpływają liczne skargi dotyczące przewlekłości postępowań prowadzonych przez wojewodów i Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Czas oczekiwania na zezwolenie na pobyt czasowy, pobyt stały lub na pobyt i pracę wynosi nawet kilkanaście miesięcy.

Odformalizowanie procedur, wprowadzenie informatyzacji postępowań legalizacyjnych jako zasady, przyznanie cudzoziemcom prawa do pracy od momentu złożenia wniosku, ułatwienie przedłużenia ważności wcześniejszych zezwoleń na pobyt - to rozwiązania, które w znacznym stopniu ułatwią sytuację migrantów, usprawnią pracę urzędów oraz mogą okazać się korzystne dla gospodarki.

Program pomija działania na rzecz uchodźców i uchodźczyń. Od 2015 r. RPO otrzymuje liczne skargi od cudzoziemców, którzy bezskutecznie próbują wjechać do  Polski przez przejścia graniczne w Terespolu i Medyce z zamiarem złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. W wielu przypadkach funkcjonariusze Straży Granicznej nie dopuszczają do złożenia przez nich takiego wniosku i odmawiają prawa wjazdu do Polski. W efekcie migranci i migrantki nie mają zapewnionego skutecznego dostępu do procedury uchodźczej w Polsce.

Przeciwdziałanie przestępczości motywowanej nienawiścią

Zaskakujące jest, jak niewiele konkretnych rozwiązań zwalczania przestępstw motywowanych nienawiścią proponuje się w Programie. Skala tych przestępstw jest obecnie właściwie niemożliwa do zmierzenia. Organy ścigania nie są bowiem zobowiązane do uwzględniania uprzedzeniowej motywacji sprawcy. Przestępstwa związane z orientacją seksualną i tożsamością płciową, płcią, wiekiem lub niepełnosprawnością pokrzywdzonego w zdecydowanej większości przypadków nie są rejestrowane jako przestępstwa z nienawiści. A liczne postępowania są umarzane ze względu na brak znamion czynu zabronionego.

Przemoc motywowana tymi uprzedzeniami, jak i samo nawoływanie do nienawiści, musi być zabroniona i ścigana z urzędu. Takie zmiany prawne są niezbędne, aby zwalczanie przestępczości motywowanej nienawiścią było skuteczniejsze, a grupy doświadczające dyskryminacji jednakowo chroniono.

RPO dwa razy kierował do premiera 20 rekomendacji dotyczących  zwalczania przestępstw z nienawiści. Nie zostały one wzięte pod uwagę przy tworzeniu Programu. A żadna z nich nie straciła na aktualności i powinny być uwzględnione w Programie. 

Jak wynika z badań, jedynie 5% takich przestępstw jest zgłaszanych na policję. Dlatego Program powinien przewidywać mechanizm badania ciemnej liczby przestępstw motywowanych nienawiścią.

XI.070.8.2020