Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pełnomocnik rządu ds. osób niepełnosprawnych Paweł Wdówik opowiada się za wprowadzeniem modelu niepełnosprawności opartego na prawach człowieka - w opozycji do modelu charytatywnego
• Jego zdaniem należy też zapewnić pełną ochronę prawną przed dyskryminacją ze względu na niepełnosprawność
• Tym m.in. celom ma służyć rządowy projekt Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2020-2030
• Zarazem Paweł Wdówik podkreśla, że zmiana lub likwidacja instytucji ubezwłasnowolnienia nie jest możliwa bez wnikliwej analizy i kompleksowej zmiany rozwiązań prawnych

W lipcu 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich z uznaniem przyjął podjęcie przez rząd prac na projektem Strategii.

Uwagi RPO do projektu Strategii 

Niepokój budzi jednak, że nie przewidziano na nią żadnych dodatkowych środków finansowych. Projekt nie uwzględnia m.in. potrzeb kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami; nie odnosi się do sytuacji seniorów, nie przewiduje szybkich działań, aby znieść instytucję ubezwłasnowolnienia. Ponadto niewystarczające są propozycje przeciwdziałania głębokiemu kryzysowi w psychiatrii dziecięcej

- Tylko kompleksowe i długofalowe działania realizowane według określonego harmonogramu i z wykorzystaniem odpowiednich środków finansowych mogą zapewnić zmianę charytatywnego modelu niepełnosprawności na model oparty na prawach człowieka – pisał Adam Bodnar do Pawła Wdówika.

Rzecznik przedstawił mu uwagi do projektu Strategii. Przyjęcie takiego dokumentu było jedną z najważniejszych rekomendacji, wydanych w 2018 r. wobec Polski przez Komitet ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami. Monitoruje on stan wdrażania Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, którą Polska ratyfikowała w 2012 r.

Zdaniem RPO (który monitoruje wdrażanie Konwencji w Polsce) szczególnie istotne jest zapewnienie pełnej ochrony prawnej przed dyskryminacją ze względu na niepełnosprawność w różnych obszarach życia.

Rzecznik zwrócił uwagę na dwie kwestie priorytetowe:

• konieczność zniesienia instytucji ubezwłasnowolnienia i zastąpienia jej systemem wspieranego podejmowania decyzji. Ubezwłasnowolnienie jest instytucją anachroniczną, naruszającą fundamentalne prawa osób z niepełnosprawnościami i skutkującą licznymi nadużyciami. Pozostawienie w Strategii zapisu, który pozwala na dalsze wydłużanie przeprowadzanych już wielokrotnie analiz, nie przyniesie realnej zmiany tysiącom osób ubezwłasnowolnionych w Polsce.
• głęboki kryzys w obszarze psychiatrii dziecięcej. Autorzy projektu dostrzegli problem, ale proponowane działania wydają się  dalece niewystarczające - ograniczają się bowiem do profilaktyki. A RPO w ostatnich latach sformułował szereg rekomendacji odnoszących się do dramatycznego stanu psychiatrii dziecięcej.

Ponadto RPO wskazywał na niezbędne zmiany dotyczące m.in.:

• Udziału osób z niepełnosprawnościami w projektowaniu i konsultowaniu Strategii
• Perspektywy kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami
• Dyskryminacji krzyżowej (prawa niepełnosprawnych seniorów, dzieci i przedstawicieli innych grup narażonych na dyskryminację)
• Wskaźników monitorujących realizację Strategii
• Zastrzeżeń i oświadczenia interpretacyjnego do Konwencji (ratyfikując Konwencję, Polska wniosła zastrzeżenia do przepisu art. 23 ust. 1 lit a Konwencji (prawo do zawarcia związku małżeńskiego), do art. 25 lit. a Konwencji (zdrowie seksualne i reprodukcyjne), a także oświadczenie interpretacyjne do art. 12 Konwencji (równość wobec prawa). Zwłaszcza to ostatnie oświadczenie budzi poważne wątpliwości. Rząd Polski zawęził treść normatywną art. 12 Konwencji do uznania, że osoby z niepełnosprawnościami mają równą z innymi osobami zdolność prawną, pominął zaś równość w zakresie zdolności do czynności prawnych).
• Protokołu fakultatywnego do Konwencji (zgodnie z nim Komitet ONZ rozpoznaje indywidualne zawiadomienia osób lub grup, które twierdzą, że są ofiarami naruszenia przez państwo-stronę zapisów Konwencji. W efekcie Komitet może zalecić państwom działania naprawcze. Prawo do składania takich skarg nie przysługuje jednak polskim obywatelom, pokrzywdzonym w wyniku działania lub zaniechania instytucji publicznych. Do dziś Polska nie podpisała ani nie ratyfikowała Protokołu).
• Źródeł finansowania Strategii (sprzeciw RPO budzi rozdział poświęcony źródłom finansowania działań Strategii, według którego nastąpi to w ramach kwot ujętych w planach finansowych jednostek finansów publicznych).

Odpowiedź Pełnomocnika Rządu ds. Osób z Niepełnosprawnościami

Pełnomocnik, wiceminister rodziny pracy i polityki społecznej Paweł Wdówik podziękował za uwagi RPO. - W dalszym ciągu prac będziemy starać się, aby zostały w miarę możliwości w jak największym stopniu uwzględnione - napisał.

Przede wszystkim pragnę zgodzić się z Panem Rzecznikiem co do konieczności zapewnienia modelu dotyczącego niepełnosprawności opartego na prawach człowieka (w opozycji do modelu paternalistycznego/charytatywnego). Jest to działanie, które jest złożonym procesem i wymaga wprowadzenia wielu zmian, a jedną z nich jest właśnie ustanowienie Strategii.

Nie ulega też wątpliwości znaczenie zapewnienia pełnej ochrony prawnej przed dyskryminacją ze względu na niepełnosprawność. Rola, którą odgrywają w tym zakresie RPO, Pełnomocnik Rządu do Spraw Równego Traktowania oraz sądy powszechne jest nie do przecenienia.

Pragnę zwrócić uwagę na pomocniczy charakter komentarzy ogólnych/generalnych Komitetu ONZ ds. praw osób niepełnosprawnych przywoływanych w kilku miejscach Pańskiego pisma. Niewiążący charakter tych komentarzy nie oznacza oczywiście, że nie są one brane pod uwagę przy interpretowaniu postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Jednakże taka ich natura nie wyklucza możliwości wyznaczania kierunków polityk oraz działań odmiennych od wskazanych w komentarzach przez Państwa, które ratyfikowały konwencję.

Ponadto należy wskazać na kontrowersyjność niektórych z komentarzy Komitetu polegającą na swoistym narzuceniu punktu widzenia Komitetu Państwom-Stronom zdającą się wykraczać poza ramy uprawnień wynikających z prawa międzynarodowego. Strategia przede wszystkim bierze pod uwagę postanowienia Konwencji i odwołuje się do jej zasad i ducha.

Udział osób z niepełnosprawnościami w projektowaniu i konsultowaniu Strategii

Założenia Strategii i jej obecny projekt były konsultowane ze środowiskiem osób niepełnosprawnych i organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz osób z niepełnosprawnościami. W jej opracowanie zaangażowano także ekspertów w obszarze niezależnego życia, edukacji, zdrowia i aktywizacji społeczno-zawodowej osób z niepełnosprawnościami. Należy wskazać swoistą rolę, którą w tym procesie, zwłaszcza na etapie założeń oraz konsultacji projektu Strategii, odegrała Krajowa Rada Konsultacyjna - organ opiniodawczo-doradczy Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Rada wyraziła pozytywną opinię do projektu Strategii.

Perspektywa kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami

Umiejscowienie w wstępie Strategii wyodrębnionej części poświęconej sytuacji kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami ma na celu nadanie kierunku realizowania wszystkich działań Strategii ze szczególnym uwzględnieniem perspektywy kobiet i dziewcząt.

W Strategii zostały umieszczone konkretne działania dotyczące sytuacji kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami, które nawiązują do uwag końcowych Komitetu ds. praw osób z niepełnosprawnościami do wstępnego sprawozdania Rzeczypospolitej Polski z wykonywania postanowień Konwencji. Ma to przede wszystkim odzwierciedlenie w zaplanowaniu działań dotyczących dostępności usług ginekologiczno-położniczych oraz podnoszenia kompetencji lekarzy, pielęgniarek i położnych.

Ponadto chciałbym zwrócić uwagę na działanie dotyczące dostępu do mieszkalnictwa, które dostrzega szczególną potrzebę uwzględnienia sytuacji osób wychowujących dzieci (więc także dziewczynki) z niepełnosprawnościami.  

Odnosząc się do kwestii zbierania danych statystycznych dotyczących przemocy w rodzinie należy podkreślić, że każdy z organów na szczeblu centralnym odpowiedzialnych za monitorowanie Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na lata 2014-2020 raz na rok dokonuje analizy jakościowej i ilościowej realizacji Programu w oparciu o dane przekazane przez podległe jednostki.

MRPiPS zbiera dane opracowywane przez gminy, powiaty, województwa samorządowe, które następnie zbiorczo przekazywane do Ministerstwa przez wojewodów za pośrednictwem systemów informatycznych. Należy podkreślić, że dane zbierane są z uwzględnieniem takiej istotnej okoliczności jak niepełnosprawność. Dane te pokazują m.in., ile osób z niepełnosprawnościami skorzystało z różnych form wsparcia oferowanego przez instytucje i organizacje działające w obszarze przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Dyskryminacja krzyżowa – prawa niepełnosprawnych seniorów, dzieci i przedstawicieli innych grup narażonych na dyskryminację

Do głównych zadań Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania należy inicjowanie, realizowanie, koordynowanie działań zmierzających do zapewnienia równego traktowania, a także ochrony przed dyskryminacją. Przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, narodowość, pochodzenie etniczne, religię, wyznanie, światopogląd, wiek, niepełnosprawność czy orientację seksualną oraz równe traktowanie to główne zadania Pełnomocnika. 

Dokument pt. „Polityka społeczna wobec osób starszych 2030. Bezpieczeństwo – Uczestnictwo – Solidarność” został przyjęty przez Radę Ministrów  26 października 2018 roku, a jego kluczowe kierunki działań zostały zawarte w projekcie Strategii na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami na lata 2020–2030.

Mając na względzie, że osoby starsze i niepełnosprawne są szczególnymi grupami społecznymi wymagającymi wsparcia, Ministerstwo podjęło działania w celu pozyskania środków z funduszy norweskich na realizację projektu pn. Przeciwdziałanie przemocy wobec osób starszych i niepełnosprawnych.  Projekt, który planowany jest w perspektywie czterech kolejnych lat zakłada m.in. dokonanie ogólnopolskiej diagnozy zjawiska przemocy wśród osób starszych i niepełnosprawnych, opracowanie, pilotaż i ewaluację modelu profilaktyki i wsparcia, ogólnopolską kampanię społeczną czy też szkolenia dla profesjonalistów. W najbliższym czasie planowane jest podpisanie umowy na realizację projektu co pozwoli na rozpoczęcie realizacji działań.

Krajowy Program na rzecz Równego Traktowania na lata 2021-2030 zawierać będzie działania, które wspierają także osoby starsze. Planowane działania będą realizować zadania zmierzające do kształtowania pozytywnego postrzegania starości i osób starszych w społeczeństwie, jak również wspierać osoby starsze w pełnieniu roli liderów społecznych.

Jednym z priorytetów planowanego Programu jest „Zdrowie”. Priorytet ten będzie w szczególności obejmować działania polegające na podniesieniu kompetencji pracowników służby zdrowia w zakresie dotyczącym komunikacji z pacjentami wywodzącymi się z grup narażonych na dyskryminację, poprawę dostępu do usług zdrowotnych osób zagrożonych wykluczeniem czy upowszechnianiu profilaktyki zdrowotnej i promowaniu aktywnego stylu życia.

Ponadto pragnę zwrócić uwagę na wyróżnienie w projekcie Strategii sytuacji dzieci z niepełnosprawnościami, co stanowi nawiązanie do wyróżnienia tej grupy w Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Wyrazem dostrzegania tej szczególnej grupy w działaniach polskiego rządu jest przyjęcie ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin „Za życiem” oraz opracowanego na jej podstawie programu kompleksowego wsparcia rodzin „Za życiem”.

Zastrzeżenia i oświadczenie interpretacyjne do Konwencji

W obecnym stanie prawnym Polska nie rozważa wycofania zastrzeżeń do art. 23 ust. 1 lit. a i b oraz do art. 25 lit. b. W  ramach Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych analizowana jest możliwość wycofania oświadczenie interpretacyjnego odnośnie art. 12 („równość wobec prawa”) i w związku z tym jednym z działań uwzględnionych w Strategii jest podjęcie działań ukierunkowanych na wprowadzenie modelu wspieranego podejmowania decyzji. Strategia zakłada przeprowadzenie pogłębionej analizy obowiązującego ustawodawstwa i praktyk w zakresie stosowania instytucji ubezwłasnowolnienia oraz możliwości wprowadzenia w jej miejsce modelu wspieranego podejmowania decyzji, a następnie – w przypadku braku przeciwwskazań – jego stopniowe wdrożenie.

Instytucja ubezwłasnowolnienia jest instrumentem prawa cywilnego, który został wprowadzony w celu ochrony interesów majątkowych wskazanych kategorii osób „nie będących w stanie kierować swoim postępowaniem” lub potrzebujących pomocy w prowadzeniu ich spraw. Sam fakt niepełnosprawności nie jest więc samoistną przesłanką do ograniczenia zdolności do czynności prawnych osoby z niepełnosprawnościami. Kodeks cywilny wyróżnia kategorie osób ubezwłasnowolnianych m.in. z powodu choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego i innego rodzaju zaburzeń psychicznych i w tych kategoriach mogą być postrzegane konkretne osoby z niepełnosprawnościami

Mając na uwadze, że wśród osób wobec których orzekane jest ubezwłasnowolnienie całkowite bądź częściowe nie znajdują się jedynie osoby z niepełnoprawnościami, a także np. osoby starsze, trzeba zaznaczyć, że zmiana lub likwidacja instytucji ubezwłasnowolnienia nie jest możliwa bez wnikliwej i szerokiej analizy sytuacji oraz kompleksowej zmiany rozwiązań prawnych funkcjonujących w prawie krajowym.

Protokół fakultatywny do Konwencji

Ratyfikacja protokołu skargowego (fakultatywnego) do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych na chwilę obecną nie jest planowana. Uzasadnienie stanowiska, przedstawiane w korespondencji z Rzecznikiem Praw Obywatelskich w tej sprawie pozostaje aktualne. Zgłoszony przez Rzecznika Praw Obywatelskich postulat określenia w Strategii „mapy drogowej dojścia do ratyfikowania dokumentu”, jest niezasadny.

Wskaźniki monitorujące realizację Strategii

Na etapie planowanie Strategii i prac nad nią przyjęto założenie, że należy przede wszystkim wziąć pod uwagę stopień powiązania oraz wpływ danego wskaźnika na cały obszar priorytetowy w Strategii. W związku z tym nie każde z działań jest powiązane z konkretnym wskaźnikiem. Pozwoli to na usprawnienie procesu raportowania zaplanowanego i przewidzianego na dalszym etapie realizacji Strategii. Istotne było również, by zaproponowane wartości były możliwe do osiągnięcia przy obecnej sytuacji gospodarczej z uwzględnieniem negatywnych konsekwencji pandemii wirusa COVID-19.

W związku z uwagami zebranymi w trakcie konsultacji i uzgodnień projektu Strategii lista wskaźników monitorujących zostanie w miarę możliwości uzupełniona.

Źródła finansowania

Informacje dotyczące źródeł finansowania zostaną uzupełnione na dalszym etapie prac nad i w ramach Strategii.  Zakłada się, że w ramach działania Strategii związanego z opracowaniem ustawy o wyrównywaniu szans osób z niepełnosprawnościami zostanie przeprowadzona analiza ekonomiczno-finansowa proponowanych rozwiązań.  

Uwagi o charakterze szczegółowym

Zestawienie uwag dotyczących projektu uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Strategii w formie tabeli wraz z odpowiedziami zostało zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny.

(pelna odpowiedź Pawła Wdówika w załączniku poniżej)

XI.022.1.2020