Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ludzie skarżą się na zakaz wprowadzania psów na plaże w Ustroniu Morskim 
• Uchwalono go na podstawie ustawy o samorządzie gminnym - tymczasem do ustalenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych organ samorządu zobowiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
• Rzecznik Praw Obywatelskich interweniuje u wójta gminy w sprawie uchylenia zakazu przyjętego  niezgodnie z prawem
• AKTUALIZACJA: Przygotowano projekt nowego regulaminu, który w sposób inny niż dotychczasowy reguluje tę kwestię poprzez wyznaczenie plaży przeznaczonej dla osób z psami - odpowiada gmina, która przesłała go Rzecznikowi do zaopiniowania
• Przedłożony projekt zawiera regulacje sprzeczne z prawem - wskazał RPO
• AKTUALIZACJA: Wobec stanowiska Rady Gminy RPO Marcin Wiącek zaskarżył kwestionowany przepis uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 
• AKTUALIZACJA 17.04.2024: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie 4 kwietnia 2024 r. stwierdził nieważność § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały (Sygn. akt II SA/Sz 1065/23)

Do RPO wpłynęło pismo osób korzystających z plaż na obszarze Gminy Ustronie Morskie. Wskazują oni, że obowiązuje tam zakaz wprowadzania psów. Godzi to w ich prawa obywatelskie, zwłaszcza w swobodę poruszania się i przebywania w miejscach publicznych. 

Zakaz ustanowiono w przepisach prawa miejscowego. Zgodnie z postanowieniami § 7 pkt 1 uchwały Nr V/42/2015 Rady Gminy Ustronie Morskie z 31 marca 2015 r. w sprawie regulaminu korzystania z plaży, kąpielisk strzeżonych oraz miejsc wykorzystywanych do kąpieli zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Ustronie Morskie, na terenie plaż zabrania wprowadzania psów i innych zwierząt domowych w okresie od 1 czerwca do 30 września.  Nie dotyczy to psów przewodników osób niewidomych i psów asystujących osobą niepełnosprawnym, jeżeli są one trzymane na smyczy. 

Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który uprawnia radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że skoro przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalne regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. 

Ten przepis obejmuje bowiem tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. 

Zakres delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza zatem wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3084/17). 

W uchwale z 12 stycznia 2021 r. ws. przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ustronie Morskie Rada Gminy Ustronie Morskie określiła obowiązki właścicieli zwierząt domowych. Ustanowiono m.in. nakaz wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, przy czym w przypadku wyprowadzania psów należących do rasy uznawanej za agresywną nakaz ten obejmuje także nałożenie kagańca na pysk psa oraz obowiązek wyprowadzania psa przez osobę pełnoletnią.

Skoro zatem zasady postępowania ze zwierzętami (psami) w miejscach publicznych zostały unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku, to regulowanie tej samej materii w akcie prawa miejscowego określającym zasady korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznych, jakimi są plaże i kąpieliska strzeżone, należy uznać za sprzeczne z prawem.

Zastępca  RPO Valeri Vachev zwraca się zatem do wójta gminy o podjęcie stosownych działań legislacyjnych w celu wyeliminowania niezgodnych z prawem regulacji prawa miejscowego ustanawiających zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt na teren gminnych plaż i kąpielisk strzeżonych.

Odpowiedź Ewy Ostrowskiej, zastępcy Wójta Gminy

W odpowiedzi na otrzymane w sprawie Regulaminu Kąpielisk pismo z prośbą o zmianę zapisów dotyczących zakazu wstępu na plażę psów wskazuję, iż został przygotowany projekt nowego regulaminu, który w sposób inny niż dotychczasowy reguluje tę kwestię poprzez wyznaczenie plaży przeznaczonej dla osób z psami.

Przed przedłożeniem tego regulaminu radnym chciałabym jednak poznać Pana opinię w zakresie spełnienia przez proponowane zapisy standardów w zakresie praw obywatelskich wobec czego w załączeniu przesyłam ten projekt.

Kolejne pismo RPO 

W nawiązaniu do odpowiedzi zastępca RPO Valeri Vachev napisał do władz  gminy, że przedłożony do zaopiniowania projekt regulaminu kąpielisk morskich zawiera regulacje sprzeczne z prawem.

Rzecznik przedstawił stanowisko sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, że materia postępowania ze zwierzętami w miejscach publicznych może być unormowana wyłącznie w regulaminie utrzymania czystości i porządku, wydanym na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym niedopuszczalne jest ustanawianie reguł postępowania ze zwierzętami na terenie gminnych obiektów użyteczności publicznej  w aktach prawa miejscowego wydanych na podstawie ustawy  o samorządzie gminnym.

Tymczasem projektowany regulamin kąpielisk morskich, którego podstawę materialno-prawną stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zawiera unormowania ustanawiające zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren kąpielisk, z wyjątkiem wyznaczonych odcinków na plaży w Sianożętach.

Projekt jest także sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustanawia bowiem całkowity zakaz wprowadzania zwierząt na tereny podlegające wspólnemu użytkowi (na teren większości gminnych kąpielisk morskich), przez co wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z tego przepisu ustawy.

W art. 4 ust. 2 pkt 6  ustawy prawodawca upoważnił organ gminy wyłącznie do ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W upoważnieniu tym nie mieści się uprawnienie organu gminy do wprowadzenia całkowitego zakazu wpuszczania zwierząt domowych na teren gminnych obiektów, jakimi są gminne plaże.

Skarga Rzecznika do WSA

RPO zarzucił, że kwestionowany przepis wydano z przekroczeniem upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy  o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - przez co jest także sprzeczny z art. 94 Konstytucji RP. Wniósł o stwierdzenie nieważności przepisu.

Art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ta kompetencja nie obejmuje ustanawiania zakazów wprowadzania zwierząt na ich teren.

Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku powinny być określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stosownie do i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro przepis ustawowy zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków właścicieli zwierząt domowych, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepis ustawy o samorządzie gminnym obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.

Zakres delegacji określony art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza zatem wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wydanie aktu prawa miejscowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polega bowiem na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo nie istnieją przepisy uszczegółowiające zakres regulacji w ramach ustawowych upoważnień.

W uchwale z 12 stycznia 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rada Ustronia Morskiego określiła obowiązki właścicieli zwierząt domowych, ustanawiając m.in. nakaz wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, przy czym w przypadku wyprowadzania psów należących do rasy uznawanej za agresywną nakaz ten obejmuje także nałożenie kagańca na pysk psa oraz obowiązek wyprowadzania psa przez osobę pełnoletnią.

Skoro zatem zasady postępowania ze zwierzętami w miejscach publicznych zostały unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku, to regulowanie tej samej materii w akcie prawa miejscowego określającym zasady korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznych, należy uznać za sprzeczne z prawem. Ta sama materia (ten sam przedmiot) nie może być regulowana na dwóch różnych podstawach prawnych, gdyż prowadziłoby to do wewnętrznej niespójności, a tym samym i sprzeczności systemu prawa.

Unormowanie zawarte w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym zostało wydane bez podstawy prawnej. W konsekwencji, zaskarżony przepis narusza art. 94 Konstytucji, z którego wynika, że akty prawa miejscowego ustanowione przez organy samorządu terytorialnego muszą mieć swoją podstawę w akcie normatywnym rangi ustawowej oraz mieścić się w granicach umocowania wyznaczonego przez ustawę.

Ponadto na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Celem regulacji wydanej w oparciu o powołany przepis ustawy jest ustalenie zasad postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika jednak uprawnienie rady gminy do ustanowienia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku.

Generalny zakaz wprowadzania zwierząt na tereny podlegające wspólnemu użytkowi, w tym do gminnych obiektów użyteczności publicznej, ustanowiony w akcie prawa miejscowego, stanowi zatem naruszenie kompetencji przyznanej organowi gminy w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie.

Wyrok WSA z 4 kwietnia 2024 r. (Sygn. akt II SA/Sz 1065/23)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z 31 marca 2015 r. nr V/42/2015 w przedmiocie regulaminu korzystania z plaży, kąpielisk strzeżonych oraz miejsc wykorzystywanych do kąpieli zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Ustronie Morskie stwierdził nieważność § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

(...) Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przedmiotowa uchwała została wydana przez organ na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. Jest to zatem akt wydany na podstawie ustawowego upoważnienia do stanowienia, tzw. ustrojowo-organizacyjnego gminnego prawa miejscowego, który określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Przepisy ww. regulaminu adresowane są do każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez normę prawną i ich treść oddziałuje (może oddziaływać) na sytuację prawną (konstytucyjne prawa i obowiązki) tych podmiotów.

(...) Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo nie istnieją przepisy uszczegółowiające zakres regulacji w ramach ustawowych upoważnień.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie utrzymania czystości i porządku określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów
przeznaczonych do wspólnego użytku.

Tym samym skoro odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Wskazać należy, że Rada Gminy Ustronie Morskie podjęła w dniu 26 listopada 2020 r. uchwałę nr XXV/205/2020 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ustronie Morskie (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 5699), której załącznikiem nr 1 jest regulamin utrzymania czystości i porządku (dalej „regulamin u.c.p.g.”). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g.

Regulamin u.c.p.g. obowiązujący w gminie Ustronie Morskie w § 19 ust. 4 i 5 określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym psy w miejscach publicznych.

Oceniając zgodność zaskarżonego przepisu uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy zakazuje wprowadzania do aktów prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania, psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnego użytkowi, czyli także plaż. Przyjęcie zakazu wprowadzania psów na plażę na podstawie odrębnej uchwały stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy (...). Tym bardziej, że ww. zakaz ten obejmował wszystkie plaże na terenie gminy Ustronie Morskie, a nie tylko miejsca wyodrębnionych kąpielisk strzeżonych.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu uchwały przez Sąd nie oznacza dowolności postępowania osób, wprowadzających psy na plaże, gdyż nadal obowiązują zapisy § 19 ust. 4 i 5 u.c.p.g., tj. że psy muszą być wyprowadzane na smyczy, zaś psy należące do rasy uznawanej za agresywna muszą być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu przez osobę pełnoletnią oraz obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe.

Mając na uwadze powyższe rozważania. Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

V.7204.12.2023