Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mieszkaniec Marklowic poskarżył się na przyjęty przez Radę Gminy zakaz wprowadzania psów do miejscowego parku
• Uchwalono go na podstawie ustawy o samorządzie gminnym - tymczasem do ustalenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych organ samorządu zobowiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
• Skoro zasady postępowania ze zwierzętami w miejscach publicznych precyzował regulamin utrzymania czystości i porządku, to określanie tej samej materii w regulaminie gminnego centrum trzeba uznać za sprzeczne z prawem
• RPO napisał do Rady Gminy, aby zniosła zakaz przyjęty niezgodnie z prawem
• AKTUALIZACJA: Gmina odpisała, że zapisy regulaminu utrzymano. Dodano, że Marklowice są gminą wiejską i zwierzęta domowe mają możliwość zaspokojenia swoich potrzeb bezpośrednio wokół domów swoich właścicieli. Nie ma zatem potrzeby organizowania specjalnych wybiegów dla psów. Gminne Centrum Rekreacji służy przede wszystkim dzieciom i obecność psów byłaby z wielu powodów niekorzystna.
• AKTUALIZACJA2: RPO wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zakaz wprowadzania psów do Gminnego Centrum Rekreacji, bo nie ma on podstawy ustawowej. Ponadto uderza on również w osoby z niepełnosprawnościami, ponieważ nie są spod niego wyjęte psy asystujące

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga kwestionująca zgodność z prawem zakazu wprowadzania zwierząt na teren parku rekreacji w Marklowicach (woj. śląskie). Skarżący wskazuje, że osoby chodzące po parku z psami są wypraszane. Jego zdaniem, tego rodzaju zakaz ogranicza prawo obywateli do korzystania z przestrzeni publicznej.

Zakaz ustanowiono w przepisach prawa miejscowego, wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z regulaminem gminnego centrum rekreacji, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Rady z 7 września 2015 r. w sprawie określenia zasad korzystania z Gminnego Centrum Rekreacji, w trosce o zachowanie porządku, ładu, a przede wszystkim bezpieczeństwa wszystkich przebywających na terenie parku gminnego, zabrania się wprowadzania zwierząt na teren parku.

Sądy administracyjne wskazują, że skoro przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych dla ochrony przed zanieczyszczeniem terenów do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalne regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Ten przepis ustawy o samorządzie gminnym obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że działając w ramach kompetencji przysługujących na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy (miasta) nie mogła ustanowić całkowitego zakazu wprowadzania psów do obiektu użyteczności publicznej, a jedynie była władna do określenia zasad i trybu korzystania z tego obiektu (zob. wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 3084/17).

Rada Gminy Marklowice określiła obowiązki zaś właścicieli zwierząt domowych w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Wprowadziła m.in. obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, zachowania bezpieczeństwa i ochrony terenów przeznaczonych do użytku publicznego przed zanieczyszczeniami, a także niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na terenach publicznych.

Skoro zatem zasady postępowania ze zwierzętami w miejscach publicznych zostały określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku, to regulowanie tej samej materii w akcie prawa miejscowego określającym zasady korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, jakim jest park rekreacji, należy uznać za sprzeczne z prawem.

W związku z tym zastępca RPO Valeri Vachev prosi przewodniczącą Rady Gminy Marklowice Krystynę Klocek o zmianę przepisów prawa miejscowego tak, aby wyeliminować niezgodne z prawem regulacje ustanawiające zakaz wprowadzania zwierząt do parku rekreacji.

Odpowiedź Krystyny Klocek, przewodniczącej Rady Gminy 

W odpowiedzi na pismo Nr V.7204.9.2023.TS z dnia 21 lipca 2023 r. informuję, iż wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 21 lutego 2023 r. został przedstawiony na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Gminy Marklowice w dniu 28 marca 2023 r. Radni zapoznali się z treścią wniosku, a także z opinią radcy prawnego dotyczącą prawidłowości zapisów uchwały Rady Gminy Marklowice z dnia 7 września 2015 r. w sprawie określenia zasad korzystania z Gminnego Centrum Rekreacji.

Po zapoznaniu się z dokumentami, radni kierując się opinią prawną oraz wyjaśnieniami Dyrektora Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Marklowicach Pana Jacka Pawelca, podzielili stanowisko o celowości utrzymania dotychczasowych zapisów pkt 3 ppkt 2 Regulaminu Gminnego Centrum Rekreacji.

Zwrócono uwagę na orzecznictwo dopuszczające możliwość stanowienia o zakazie wprowadzania psów na tego typu obiekty. Podkreślono fakt, iż Gmina Marklowice jest gminą wiejską, o zabudowie jednorodzinnej, stąd zwierzęta domowe mają możliwość zaspokojenia swoich potrzeb bezpośrednio wokół domów swoich właścicieli.

Nie ma zatem potrzeby organizowania specjalnych wybiegów dla psów. Ponadto wskazano, iż Gminne Centrum Rekreacji jest miejscem służącym przede wszystkim dzieciom i obecność psów byłaby z wielu powodów niekorzystna.

Wobec powyższych argumentów żaden z radnych nie podjął inicjatywy uchwałodawczej zmierzającej do wprowadzenia zmian w Regulaminie.

Skarga RPO do WSA

Wobec negatywnej odpowiedzi gminy Rzecznik skierował skargę na przepis wprowadzający zakaz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

RPO zarzuca, że punkt 3 podpunkt 2 załącznika do uchwały został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Powoduje to niezgodność uchwały z art. 94 Konstytucji RP.

Ponadto zaskarżony przepis – w zakresie, w jakim dotyczy psów asystujących – narusza również art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W związku z tym Rzecznik wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu.

Argumenty RPO

Uchwałę zawierającą zaskarżony przepis wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., które upoważnia gminę do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

RPO wskazuje, że w zakresie tego upoważnienia nie mieści się określanie obowiązków właścicieli zwierząt domowych, gdyż te powinny być określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 3084/17, II OSK 726/17 – patrz: powyżej).

Rzecznik zaznacza, że w gminie Marklowice istnieje regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki właścicieli zwierząt domowych. Regulowanie tej samej materii w inny sposób zasadach korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej jest sprzeczne z prawem – prowadzi do wewnętrznej niespójności i sprzeczności systemu prawa. Tezę taką potwierdzają rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów w podobnych sprawach (Wojewody Podkarpackiego nr P.II.4131.2.123.2021, Wojewody Mazowieckiego nr WNP-I.4131.296.2021).

Art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie jest zatem właściwym do określania obowiązków właścicieli zwierząt, co prowadzi do wniosku, że zakaz ustanowiony przez gminę został wydany bez podstawy prawnej. W konsekwencji zaskarżony przepis narusza art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym akty prawa miejscowego muszą mieć podstawę w akcie normatywnym rangi ustawowej oraz mieścić się w granicach mocowania wyznaczonego przez ustawę.

Rzecznik podkreśla również, że upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. również nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do gminnych obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten pozwala gminom na nakładanie obowiązków na właścicieli zwierząt zmierzających do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem gminnych terenów wspólnych. Natomiast – co podkreślił NSA (II OSK 726/17) - ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie.

Przepisy wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 powinny zatem zmierzać do ukształtowania zasad, na podstawie których właściciele psów i inne osoby mogłyby korzystać z gminnych terenów w jak najbardziej harmonijny i bezkonfliktowy sposób.

Osobną kwestią podniesioną przez Rzecznika jest wpływ zakazu na funkcjonowanie osób z niepełnosprawnościami. RPO zarzuca zaskarżonemu przepisowi sprzeczność z art. 20a ust. 1 pkt 1 Ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który ustanawia generalną swobodę wstępu osób z niepełnosprawnościami wraz z psem asystującym do obiektów użyteczności publicznej. Z kolei zakaz ustanowiony przez gminę Marklowice nie czyni dla takich psów wyjątku, co skutkuje faktycznym uniemożliwieniem korzystania z Gminnego Centrum Rekreacyjnego przez takie osoby.

V.7204.9.2023