Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Resort finansów przygotował nową wersję projektu nowelizacji przepisów dotyczących podatków od nieruchomości
• Projekt jest odpowiedzią na wieloletnią bezczynność ustawodawcy co do stworzenia autonomicznych definicji budynku i budowli na cele podatkowe - podkreśla Rzecznik Praw Obywatelskich
• Zwraca jednak uwagę, że proponowana definicja ponownie opiera się na odwołaniu do Prawa budowalnego, a nie do podatkowego, a to może rodzić wątpliwości konstytucyjne, różne interpretacje i w konsekwencji kolejne spory
• RPO Marcin Wiącek przekazał Ministrowi Finansów uwagi do nowej wersji projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku leśnym oraz ustawy o opłacie skarbowej

W opinii Rzecznika jak najbardziej celowa była organizacja dwudniowej konferencji uzgodnieniowej w tej sprawie. Za krok w dobrym kierunku uznał przeanalizowanie i finalne uwzględnienie przez resort finansów części propozycji zgłoszonych przez różne podmioty w trakcie uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania.

Rzecznik wyraził szczególne zadowolenie z dostrzeżenia sygnalizowanych przez siebie obszarów problemowych, tj. konieczności uporządkowania relacji między pojęciami budynku i budowli, utrzymania zasady pierwszeństwa kwalifikacji danego obiektu jako budynku, rezygnacji z odwołania się do pojęcia „wykonania z użyciem wyrobów budowalnych", odejścia od koncepcji „całości techniczno-użytkowej", uszczegółowienia załącznika nr 4 do ustawy oraz z wprowadzenia zmian w zakresie dotychczasowych ograniczeń co do tego, że wyłącznie garaż wielostanowiskowy w budynku mieszkalnym został uznany za część mieszkalną.

Odnosząc się do nowego projektu (nr UD72), RPO zwraca uwagę na kilka kwestii budzących wątpliwości z punktu widzenia organu stojącego na straży konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich.

Jak już Rzecznik podkreślał we wcześniejszym stanowisku, istotne jest, aby projekt maksymalnego doprecyzował przedmiot opodatkowania i w konsekwencji ograniczył możliwość kolejnych sporów. Zgodnie z nowym projektem zarówno definicja budynku, jak i budowli odnosi się do obiektów wzniesionych w wyniku robót budowalnych. Projektodawca wskazuje, że przez roboty budowalne należy rozumieć roboty w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, z wyłączeniem rozbiórki. Świadczy to o tym, że konstrukcja definicyjnej budynku i budowli ponownie opiera się na bezpośrednim odwołaniu do pojęć z Prawa budowalnego.

Natomiast wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r. wymaga uregulowania elementów konstrukcji prawnej podatku wyłącznie w ramach ustawy podatkowej. TK wskazywał, że przedmiot opodatkowania musi być unormowany na tyle precyzyjnie, aby podatnik nie miał żadnych wątpliwości, czy ustawa łączy z określonym stanem faktycznym lub prawnym obowiązek podatkowy, czy też nie. 

Tymczasem ustawodawca przy redefiniowaniu pojęć budynku i budowli zaproponował formułę z użyciem terminu, który wprost odsyła do przepisów niepodatkowych. Istnieje zatem obawa, że taka konstrukcja nie będzie dostatecznie jasna, wygeneruje wątpliwości konstytucyjne, różne interpretacje i w konsekwencji kolejne spory.

Mając na uwadze wytyczne TK z orzeczenia z 4 lipca 2023 r. (sygn. akt SK 14/21), wskazujące na konieczność respektowania podwyższonego standardu określoności przy tworzeniu przepisów podatkowych, Rzecznik zwraca też uwagę na odniesienie się do pojęcia „urządzenia budowalnego", jakie pojawiło się w nowym projekcie.  Za budowlę uznano urządzenie budowlane - przyłącze oraz urządzenie instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków oraz inne urządzenie techniczne, związane z budynkiem lub budowlą, bezpośrednio zapewniające możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

W opinii RPO regulacja ta może okazać się nieprecyzyjna. Posłużono się bowiem niedookreślonym pojęciem „innego urządzenia", nie uściślając jednocześnie pojęcia bezpośredniego związku umożliwiającego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.

Nadal aktualne pozostają zaś dotychczasowe uwagi RPO, zwłaszcza w odniesieniu do definicji „trwałego związania z gruntem" w kontekście konieczności uwzględniania dorobku orzeczniczego (wynikającego z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z  29 września 2021 r., sygn. III FPS 1/21) oraz zachowania tzw. fiskalnego status quo względem regulacji obecnie obowiązującej.

Ustosunkowując się zaś do realizacji wyroku TK z 18 października 2023 r. (sygn. SK 23/19) dotyczącego garaży, Marcin Wiącek wskazuje, że odejście od koncepcji odwołania się wyłącznie do garaży wielostanowiskowych uważa za właściwe, niemniej niewystarczające. Nadal nie obejmuje ono garaży wolnostojących. 

Z uzasadnienia orzeczenia TK wynika, że należy brać pod uwagę przede wszystkim przeznaczenie, zgodnie z którym garaże są użytkowane. Zwrócono też uwagę na funkcję mieszkaniową garaży, jaką jest zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych ludzi w zakresie zamieszkiwania, mimo że ze swej istoty nie służą do tego celu. Dlatego należałoby uznać, że w sytuacji, gdy garaż wolnostojący pełni tzw. funkcję mieszkalną, to powinien również korzystać z preferencyjnej stawki w podatku od nieruchomości. 

Ponadto RPO ponownie zwraca uwagę na konieczność uporządkowania siatki pojęciowej w tym zakresie poprzez stworzenie autonomicznej definicji garażu na cele podatkowe. Postulat ten był zgłaszany od wielu lat i niestety do dziś nie doczekał się realizacji.

Podsumowując, projekt jest odpowiedzią na wieloletnią bezczynność ustawodawcy w zakresie stworzenia autonomicznych definicji budynku i budowli na cele podatkowe. Wymaga też terminowej interwencji legislacyjnej z uwagi na wymóg realizacji obu orzeczeń TK. Konieczność pilnego procedowania zmian, które muszą wejść w życie 1 stycznia 2025 r., nie powinna wpłynąć na jakość legislacyjną proponowanych rozwiązań.

Niezależnie od tego Rzecznik ponownie prosi MF o zainicjowanie prac zmierzających do systemowej reformy opodatkowania nieruchomości, na co szeroko wskazał m.in. w piśmie z 8 lipca 2024 r.

Marcin Wiącek przekazuje te uwagi ministrowi Andrzejowi Domańskiemu z prośbą o ich rozważenie.

V.511.364.2024