Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nie widać końca prac legislacyjnych nad stworzeniem jasnej definicji pojęcia „budowli” dla celów podatkowych - na taką potrzebę w 2011 r. wskazał Trybunał Konstytucyjny  
• Jej brak powoduje, że zarówno podatnicy, jak i organy podatkowe, nie mają pewności, co należy opodatkować
• Efektem są liczne spory podatników - przedsiębiorców różnych branż - z fiskusem o to, jakie obiekty mogą być uznane za „budowle”
• A chodzi o opodatkowanie m.in. stacji transformatorowych, stacji telefonii komórkowej, sieci telekomunikacyjnych i energetycznych, elektrowni wiatrowych i wyrobisk górniczych

Niejasna definicja „budowli” utrudnia działalność przedsiębiorców z takich branż, jak górnicza, telekomunikacyjna czy energetyczna. Ich spory z organami podatkowymi na tym tle trafiają do sądów administracyjnych. Takich spraw jest coraz więcej. Sprawa dotyczy zwłaszcza gmin górniczych, które stanęły przed koniecznością zwrotu wielomilionowych kwot podatku od nieruchomości, wraz z odsetkami.

Problem był sygnalizowany w korespondencji kierowanej od 2013 r. przez kolejnych Rzeczników Praw Obywatelskich do resortu finansów i premiera. Mimo upływu ośmiu lat nadal nie wypracowano jednak nowej definicji pojęcia „budowli”, zgodnie z wymogami Trybunału Konstytucyjnego. Zaniepokojony wieloletnią nieefektywnością legislacyjną w tej sprawie, RPO już po raz piąty zwrócił się do Ministra Finansów. 

W wyroku z 13 września 2011 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 33/09) wskazał na liczne i poważne mankamenty legislacyjne przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z 12 stycznia 1991 r. Jednocześnie zasygnalizował konieczność opracowania nowej definicji „budowli” dla celów podatkowych.

Definicja „budowli” z ustawy podatkowej odwołuje się do pojęć funkcjonujących na gruncie Prawa budowlanego - „obiekt budowlany” oraz „urządzenie budowlane”. W ocenie Trybunału definicje te nie są tak precyzyjne, aby można je było zawsze stosować na gruncie prawa podatkowego. Jest to bowiem dziedzina prawa, w której obowiązują podwyższone standardy jednoznaczności i określoności przepisów. Dlatego TK wskazał na konieczność stworzenia autonomicznej i precyzyjnej konstrukcji pojęcia „budowla” na gruncie podatkowym.

Po tym wyroku Ministerstwo Finansów dostrzegło konieczność zmiany przepisów. Kolejno rozważano pięć propozycji rozwiązań, ale bez skutku:

• doprecyzowanie definicji „budowli”, przy odniesieniu się do pojęć zawartych w Prawie budowlanym i przy jednoczesnym wyszczególnieniu obiektów podlegających opodatkowaniu zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych (propozycja z 2013 r.);
• doprecyzowanie definicji „budowli” dla celów podatkowych bez odwoływania się do pojęć z Prawa budowalnego, z wyszczególnieniem obiektów podlegających opodatkowaniu zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych (propozycja z 2015 r.);
• odstąpienie od definiowania „budowli” dla celów podatkowych i opodatkowanie majątku przedsiębiorcy stanowiącego określone środki trwałe;
• stworzenie autonomicznej zamkniętej definicji pojęcia „budowla” bez tworzenia wykazu obiektów podlegających opodatkowaniu zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych;
• uznanie – w związku z pracami nad tzw. Kodeksem urbanistycznobudowlanym - że zdefiniowanie „budowli” w ustawie podatkowej nie może być całkowicie oderwane od Prawa budowlanego. Zakładano zmianę ustawy podatkowej także w zakresie definicji „budowli”.

Tymczasem w 2017 r. zapadł kolejny wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Za niekonstytucyjną uznano taką interpretację art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej, która umożliwia kwalifikowanie jako budowli obiektu budowlanego spełniającego kryteria do bycia budynkiem. TK  podtrzymał  stanowisko z wyroku z  2011 r.

- Pomimo kolejnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego opodatkowania podatkiem od nieruchomości budowli, ustawodawca nie dąży do sfinalizowania prac legislacyjnych w tym obszarze – wskazuje RPO.

Z odpowiedzi Ministerstwa Finansów z 18 kwietnia 2019 r. na interpelację poselską wynika bowiem, że z uwagi na złożoność problemu i brak wersji projektu Kodeksu urbanistycznobudowlanego -  uwzględniającej uwagi zgłoszone w trakcie uzgodnień i konsultacji publicznych - w najbliższym czasie nie przewiduje się skierowania do rządu projektu zmiany definicji „budowli”.

Rzecznik przypomina, że sprawa nadal jest przedmiotem licznych sporów sądowych. Brak jasnej definicji wywołuje negatywne konsekwencje - nie tylko po stronie podatników, ale także organów podatkowych. Z jednej strony zdecydowanie utrudnia to prowadzenie działalności gospodarczej. Z drugiej strony brak możliwości jednoznacznego określenia przedmiotu opodatkowania dotyka organy podatkowe. 

- Po raz piąty zwracam się z uprzejmą prośbą o podjęcie skutecznych działań, mających na celu stworzenie precyzyjnej definicji „budowli” dla celów opodatkowania podatkiem od nieruchomości - napisał Adam Bodnar do ministra finansów Jerzego Kwiecińskiego.

V.511.185.2014