Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wciąż niewiele kobiet pełni funkcje w organach władzy pochodzących z wyborów. W Sejmie jest ich 27 proc., w Senacie – 13 proc., a wśród  wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast – tylko 12 proc.
• By zwiększyć ten odsetek, niezbędna jest odpowiednia edukacja i promocja, ale także i zmiany prawne gwarantujące rzeczywistą zasadę równości płci w procesie wyborczym – wskazuje RPO
• Należy w tym celu wprowadzić zasadę „suwaka” – tak by na listach wyborczych na przemian umieszczać kobiety i mężczyzn
• Ludzie często głosują na kandydujących z początkowych miejsc listy. Kobiety rzadko się na  nich znajdują, choć zgodnie z mechanizmem kwotowym na samej liście musi być ich co najmniej 35 proc.

W wystąpieniu do pełnomocnika ds. równego traktowania Adama Lipińskiego z 8 marca 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomniał, że w 2019 r. w Polsce odbędą się wybory do Parlamentu Europejskiego oraz do Sejmu i Senatu RP. Choć proponowane zmiany nie objęłyby tegorocznych wyborów, prace nad zmianami prawnymi należałoby rozpocząć wkrótce.

Niedawno obchodziliśmy setną rocznicę wyborów do Sejmu Ustawodawczego w 1919 r. po odzyskaniu niepodległości. W wyborach tych obowiązywała ordynacja wyborcza, na mocy której Polki - jako jedne z pierwszych kobiet na świecie - uzyskały pełnię praw wyborczych – przypomniał Adam Bodnar. Rocznica ta skłania do głębszej refleksji nad uczestnictwem kobiet w wyborach, zwłaszcza korzystania z biernego prawa wyborczego.

Na podstawie licznych badań i analiz (w tym przygotowywanych przez Biuro RPO) można sformułować wniosek o wciąż niewielkim udziale kobiet w składzie organów publicznych pochodzących z wyboru. W tym kontekście Adam Bodnar zwrócił uwagę na ustalenia wspólnego projektu badawczego Uniwersytetu SWPS i Biura RP.  Wyniki badań przedstawiono w raporcie A. Kwiatkowska, Kobiety w wyborach a mechanizmy antydyskryminacyjne – stan aktualny i prognozy na przyszłość, który RPO  przekazał Adamowi Lipińskiemu. Omówiono je też na konferencji zorganizowanej na Uniwersytecie SWPS w listopadzie 2018 r.

Wskazywano m.in., że odsetek kobiet kandydujących w wyborach do rad gmin, miast, powiatów, sejmików rośnie sukcesywnie w odniesieniu do wyborów z 2010 i 2014 r. Podobną tendencję można zauważyć, analizując dane dotyczące odsetka kandydatek, które zostały wybrane i uzyskały mandaty w wyborach 2018 r. (średnio 30 %). Jednak tempo tego wzrostu nadal nie jest satysfakcjonujące.

Ważną kwestią są miejsca na listach wyborczych, jakie zajmują kobiety (w wyborach proporcjonalnych). Bardzo niepokojący jest, utrzymujący się od wielu lat na podobnym poziomie, niewielki odsetek kobiet wśród wybranych wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast (w 2018 r. było to tylko 12 %). Wciąż niski jest odsetek kobiet zasiadających w Sejmie i  w Senacie. W porównaniu z parlamentami innych państw Polska plasuje się w tym względzie na bardzo odległej pozycji.

W ocenie RPO aby przeciwdziałać niedoreprezentowaniu kobiet w życiu publicznym, konieczne jest podjęcie równolegle różnorodnych, skoordynowanych działań. Zasadne jest przygotowywanie i wdrażanie rozbudowanych inicjatyw w zakresie edukacji i promocji.

- W moim przekonaniu należy rozważyć zmiany prawne mające na celu wpłynięcie na skuteczniejsze, rzeczywiste zagwarantowanie zasady równości płci i zwiększenie zaangażowania kobiet w proces wyborczy – napisał Adam Bodnar. Na mocy ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w wyborach proporcjonalnych, na liście każdego komitetu wyborczego nie może być mniej niż 35 % przedstawicieli każdej z płci. Już w toku prac legislacyjnych podkreślano jednak mankamenty wprowadzanego mechanizmu kwotowego, powodujące  jego  ograniczoną skuteczność. Wskazywano bowiem na brak równoczesnej regulacji co do  kolejności umieszczania kandydatek oraz kandydatów na listach. Rozwiązanie stosowane w wielu państwach obejmuje np. obowiązek naprzemiennego umieszczania na liście kandydatek i kandydatów („zamek błyskawiczny” lub „suwak”). Takie uzupełnienie jest szczególnie istotne w Polsce, gdzie częstym zachowaniem wyborców jest głosowanie na osoby kandydujące z początkowych miejsc listy.

O ile mechanizm kwotowy w ubiegłych latach znacząco zwiększył liczbę kandydatek na posłanki, które zostały zgłoszone na listach komitetów wyborczych (co stanowiło warunek ich rejestracji), o tyle były one umieszczane na dalszych miejscach list. Wśród ogółu osób z pierwszych miejsc w wyborach z 2015 r. tylko niespełna 25 % to kobiety. Wzrost liczby kobiet wybranych do Sejmu trudno uznać za satysfakcjonujący. Od 2015 r. w  Sejmie kobiety stanowią jedynie 27 %, podczas gdy w wyborach 2011 r. – gdy po raz pierwszy zastosowano mechanizm kwotowy – było to 24 %.

RPO zwraca też uwagę na wyjątkowo niski odsetek kobiet w wyborach do Senatu RP. W wyborach z 2015 r. wśród ogółu kandydatów stanowiły one niespełna 14 %. Mandaty uzyskało zaś 13 kobiet i 87 mężczyzn. Tendencja ta utrzymuje się już od wielu kadencji.  Według Rzecznika należy podjąć analizy w celu zidentyfikowania barier w kandydowaniu kobiet w wyborach w systemie większościowym i wskazania skutecznych metod ich likwidowania.

W tym kontekście RPO przywołał opinie i rekomendacje Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).  W raporcie OBWE, oceniającym przebieg wyborów parlamentarnych w Polsce w 2011 r., podkreślono, że „reprezentacja kobiet uległa tylko skromnej poprawie w stosunku do stanu z 2007 r., co nasuwa wątpliwości co do obecnego sposobu wprowadzania w życie parytetu”.  Raport Misji Oceny Wyborów OBWE, która obserwowała wybory w 2015 r., głosił, że należy rozważyć możliwość wsparcia systemu kwotowego poprzez mechanizmy odnoszące się do kolejności kandydatek i kandydatów na liście.

Również w Uwagach końcowych Komitetu CEDAW z 7 listopada 2014 r., dotyczących siódmego i ósmego sprawozdania okresowego Polski z realizacji Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (CEDAW/C/POL/CO/7-8), wyrażono zalecenie zmiany Kodeksu wyborczego pod kątem naprzemiennego umieszczania kobiet i mężczyzn na listach wyborczych.

Z badań opinii społecznej zrealizowanych w 2018 roku w ramach wspólnego projektu Uniwersytetu SWPS i Biura RPO wynika generalne poparcie Polaków wobec stosowania różnorodnych mechanizmów antydyskryminacyjnych – w tym mechanizmów prawnych dotyczących bezpośrednio prawa wyborczego. Jedynie 27-28 % (w zależności od rodzaju wyborów) ankietowanych jest zdania, że prawo nie powinno regulować minimalnego odsetka dla każdej z płci na listach wyborczych.

Rzecznik poprosił Adama Lipińskiego o stanowisko w sprawie.

VII.602.20.2015