Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Naruszeniem istoty konstytucyjnej wolności zgromadzeń było wprowadzanie całkowitego ich zakazu. Faktycznie uniemożliwiło to skuteczne korzystanie z tej wolności obywatelom - wskazał RPO
• Podstawą zakazu zgromadzeń publicznych - jak wiele razy wskazywano - nie może być ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi  
• W efekcie, wydając zaskarżone rozporządzenie o zakazie zgromadzeń, Rada Ministrów działała bez wymaganego upoważnienia ustawowego
• AKTUALIZACJA: 19 października 2023 r. Trybunał Konstytucyjny niejednogłośnie umorzył postępowanie w tej sprawie. Wskazał m.in. na nieadekwatność wzorca kontroli. Zaskarżony przepis nie kształtował też bezpośrednio praw skarżącego, nie stanowił też podstawy wydania ostatecznej decyzji sądu (całość uzasadnienia w załączniku). 

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił w 2021 r. udział w postępowaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie złożonej przez obywatela skargi konstytucyjnej (sygn. akt SK 4/21).

Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 11 czerwca 2021 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, od 26 czerwca 2021 r. dozwolone będzie organizowanie lub udział w zgromadzeniach (w tym również spontanicznych) z zastrzeżeniem, że maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 150.

W piśmie do TK Rzecznik stoi na stanowisku, że art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych - rozumiany w ten sposób, że zawiera upoważnienie do wprowadzenia całkowitego zakazu zgromadzeń publicznych -  jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ówczesny RPO Adam Bodnar wnosił ponadto, by TK nie uwzględnił wniosku Prokuratora Generalnego o umorzenie całej sprawy.

Skarga konstytucyjna obywatela

Obywatel chciał 10 maja 2020 r. zorganizować zgromadzenie publiczne. Dostał od władz samorządowych informację, że zgłoszenie o zgromadzeniu nie może być przyjęte, bowiem rząd z powodu pandemii zakazał zgromadzeń publicznych rozporządzeniem z 2 maja 2020 r.

Obywatel kwestionował to rozstrzygnięcie przed sądem, ten jednak odmówił zajęcia się sprawą. Uznał, że pismo władz nie jest decyzją, która podlega ocenie sądu, ale tylko informacją.

W tej sytuacji jedyną drogą dla obywatela było zakwestionowanie przepisów, na których podstawie odmówiono mu prawa do organizacji zgromadzenia.

Obywatel wniósł do TK skargę konstytucyjną o uznanie art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi za niezgodny z art. 57 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji; art. 57 Konstytucji w związku z art. 233 ust. 3 Konstytucji; art. 233 ust. 3 Konstytucji.

Ponadto chce uznania § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. za niezgodny z art. 57 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji; z art. 57 Konstytucji w związku z art. 233 ust. 3 Konstytucji,  z art. 233 ust. 3 Konstytucji.

Rzecznik przyłączył się do tego postępowania w marcu 2021 r. Teraz przedstawił szczegółową argumentację prawną.

Polemika RPO z Prokuratorem Generalnym

Prokurator Generalny wniósł o umorzenie sprawy, formułując trzy  zarzuty uzasadniające takie stanowisko. W jego ocenie nie jest  jednoznaczne, którym orzeczeniem sąd orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego (wskazał on dwa orzeczenia sądowe). Zdaniem PG zakwestionowane przepisy nie były zaś decydującą podstawą prawną żadnego z tych rozstrzygnięć. Sądy bowiem z faktu ogłoszenia stanu epidemii uznały aktualizację przesłanki wydania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sam skarżący nie uzasadnił zaś należycie zarzutów niezgodności kwestionowanych przepisów ze wskazanymi wzorcami kontroli.

RPO nie zgadza się z tym stanowiskiem PG. Kwestie dotyczące pierwszego i trzeciego zarzutu PG ocenił już TK podczas wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Oba orzeczenia sądu dotyczą tego samego zgromadzenia -  wynikają jedynie z powtórnej próby notyfikacji zgromadzenia z mniejszą liczbą osób zgromadzonych. Dotyczą więc one jednej „sprawy", rozpoznanej dwukrotnie.

Nie jest też prawdą, że kwestionowane przepisy nie były decydującą podstawą prawną żadnego z ostatecznych rozstrzygnięć sądu. Był nią generalny zakaz zgromadzeń publicznych. Sądy nie oceniały zaś zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi stworzonego przez zgromadzenia, ale bazowały na ich generalnym zakazie.

Rzecznik zgadza się zaś z PG, że skarżący błędnie wskazał jako wzorzec kontroli art. 233 Konstytucji. Niemniej na podstawie argumentacji skargi możliwe jest zrekonstruowanie, na czym polega niezgodność zaskarżonych przepisów z wzorcami konstytucyjnymi. Dotyczy ona ograniczenia konstytucyjnej wolności zgromadzeń publicznych aktami podustawowymi i naruszenia jej istoty.

Argumenty RPO

Istnieją poważne wątpliwości, czy Rada Ministrów była upoważniona do ograniczenia wolności zgromadzeń w sposób określony z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.. Organy władzy wykonawczej powinny przestrzegać wymogów art. 31 ust. 3 Konstytucji zawsze, ilekroć – działając na podstawie ustawy – ustanawiają ograniczenia w zakresie korzystania  z konstytucyjnych praw i wolności. A warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczania praw jest ustanawianie ich tylko w ustawie.

Możliwość ograniczenia wolności zgromadzeń oraz kryteria i granice tego ograniczenia powinny więc zostać uregulowane na poziomie ustawowym. Z uwagi na wolnościowy charakter uprawnienia z art. 57 Konstytucji oraz jego znaczenie dla udziału obywateli w życiu publicznym ustawodawca powinien powstrzymywać się od nadmiernych ingerencji w tym zakresie. W żadnym wypadku więc nie można wprowadzonych w ustawie ograniczeń wolności zgromadzeń wykładać w sposób rozszerzający.

W ocenie RPO Rada Ministrów - wydając rozporządzenie z 2 maja 2020 r. - działała bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Dlatego też § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. należy uznać za niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. do odwołania zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach. Zostało ono uchylone 16 maja 2020 r.

Zakazy analogiczne lub bardzo zbliżone (np. ograniczenie dopuszczalnej liczby uczestników zgromadzenia) były wprowadzane kolejnymi rozporządzeniami RM i mogą być wprowadzane w przyszłości w związku z dalszym obowiązywaniem stanu epidemii.

W ocenie RPO zachodzi tu przesłanka z art. 59 ust. 3 ustawy o TK. Dlatego też TK nie powinien umarzać postępowania w związku z utratą mocy obowiązującej przepisu wskazanego jako przedmiot kontroli, ponieważ wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

VII.613.3.2021