Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wprowadzenie pojęcia "tajemnicy dyplomatycznej” może zagrażać prawu obywateli do informacji publicznej w zakresie polityki zagranicznej
• Dostępność tych informacji ma być bowiem pozostawiona uznaniu urzędników resortu
• Ustawa pomija zaś istniejący już system ochrony informacji niejawnych
• Może być ona wykorzystywania raczej do ochrony partykularnych interesów rządu niż wizerunku Polski i ochrony racji stanu

Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje wprowadzenie "tajemnicy dyplomatycznej” za niepotrzebne.

W związku z uchwaleniem 21 stycznia 2021 r. przez Sejm ustawy o służbie zagranicznej, Adam Bodnar przedstawił Marszałkowi Senatu uwagi o jej wpływie na prawo obywateli do informacji publicznej, wyrażone w art. 61 Konstytucji. Prosi o ich uwzględnienie w toku prac ustawodawczych.

Ustawa wprowadza nowe pojęcie - tajemnicy dyplomatycznej. Ma obejmować informacje, dane oraz wiedzę, niestanowiące informacji niejawnych w myśl ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, z którymi członek służby zagranicznej zapoznał się w związku z obowiązkami i które ze względu na dobro służby zagranicznej mogły być udostępnione wyłącznie osobom do tego uprawnionym, a ich ujawnienie mogłoby szkodzić polityce zagranicznej Polski i naruszać jej wizerunek międzynarodowy.

W ocenie Rzecznika tak ogólnie zdefiniowana instytucja tajemnicy dyplomatycznej może prowadzić do wyłączenia jawności bardzo istotnej sfery działalności organów publicznych, jaką jest prowadzenie polityki zagranicznej.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Szczegóły określa ustawi z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z nią każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych.  

Prawo do informacji publicznej jest jednym z podstawowych narzędzi zapewniających obywatelom możliwość czynnego udziału w życiu publicznym i dokonywania ocen działalności organów publicznych, a w konsekwencji podejmowania również decyzji wyborczych.

Tymczasem ustawa wprowadza nowy wyjątek od zasady dostępności informacji publicznej, który nie powinien być wykładany w sposób rozszerzający. Nie wskazuje zaś precyzyjnych kryteriów obejmowania informacji tajemnicą dyplomatyczną. Ustawodawca posłużył się nieostrymi pojęciami, jak "szkodzenie polityce międzynarodowej RP” i "naruszanie jej wizerunku międzynarodowego”. Może to prowadzić do arbitralnego stosowania tego przepisu i wykorzystywania go raczej do ochrony partykularnych interesów rządu niż wizerunku naszego kraju i ochrony polskiej racji stanu.

Wszelkie ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji  i nie mogą prowadzić do naruszenia istoty tego prawa. W ocenie Rzecznika wymogi te nie zostały tu zachowane.

Wątpliwości budzi konieczność wprowadzenia instytucji tajemnicy dyplomatycznej. Pomija to całkowicie istniejący już system ochrony informacji niejawnych w zakresie polityki zagranicznej. Dubluje funkcjonujące już rozwiązania i wprowadza normatywny chaos, w którym ani służba zagraniczna, ani obywatele nie będą mieli pewności, które z nich należy stosować.

Dopuszczalność udostępnienia danej informacji dotyczącej polityki zagranicznej podlega ocenie sądów administracyjnych. Np. w wyroku z 8 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że na gruncie konkretnej sprawy nota dyplomatyczna wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych" i jako taka podlega udostępnieniu - jednocześnie stanął na stanowisku, że nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, by w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p., w tym na stronach BIP.

Ustawodawca przewiduje zatem szerokie możliwości zabezpieczenia informacji istotnych dla polityki zagranicznej. Nie jest więc jasne, jakie informacje nie ujęte w ustawie o ochronie informacji niejawnych, miałyby być objęte zakresem tajemnicy dyplomatycznej. Prowadzi to do wniosku, że celem wprowadzenia nowej instytucji jest de facto wyłączenie stosowania w odniesieniu do tych informacji sformalizowanej procedury z ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Może to  powodować całkowite wyłączenie stosowania prawa do informacji publicznej w stosunku do działań organów publicznych w zakresie polityki zagranicznej. Dostępność tych informacji pozostawiona będzie bowiem w całości uznaniu osób zatrudnionych w służbie zagranicznej. Może to więc prowadzić do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej, zakazanego przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie instytucji tajemnicy dyplomatycznej jest zatem niepotrzebne.

Członkowie służby zagranicznej będą zobowiązani do zachowywania tajemnicy dyplomatycznej. Z jej naruszeniem wiąże się odpowiedzialność dyscyplinarna, która może nawet prowadzić do wygaśnięcia stosunku pracy. Może to zachęcać dyplomatów do profilaktycznego rozstrzygania ewentualnych wątpliwości na niekorzyść obywateli wnioskujących o udzielenie informacji.

Uzasadnienie projektu ustawy nie zawiera żadnych informacji o celu wprowadzenia tajemnicy dyplomatycznej. Nie wiadomo więc, jaki jest cel ograniczenia praw i wolności obywateli w taki sposób i ochrona jakich wartości ma go uzasadniać. Niepokojące jest również tempo prac nad ustawą, które uniemożliwiło zabranie głosu na etapie prac sejmowych organizacjom pozarządowym i RPO.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że mogła zostać naruszona zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzona z art. 2 Konstytucji. Dlatego też, w ocenie Rzecznika, w sprawie zasadne byłoby przeprowadzenie wysłuchania publicznego.

Krytyczna ocena innych przepisów ustawy

Ponadto w oddzielnym wystąpieniu do Tomasza Grodzkiego RPO przedstawił krytyczną opinię do innych przepisów ustawy o służbie zagranicznej. 

Chodzi o:

• wygaśnięcie stosunku pracy w służbie zagranicznej z powodu ukończenia 65 lat (art. 4 ustawy);
• brak możliwości zatrudnienia w służbie zagranicznej z powodu złożenia pozytywnego oświadczenia lustracyjnego (art. 5 ustawy);
• pracę poza normalnymi godzinami pracy, a w uzasadnionych przypadkach także w niedziele i święta - bez prawa do oddzielnego wynagrodzenia i do czasu wolnego (art. 56 ustawy).

VII.6060.6.2021, III.7040.8.2021