Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Opinia publiczna powinna móc ocenić gospodarność wydatków ze środków publicznych na prezydenckie wybory korespondencyjne, które się nie odbyły
• Tymczasem Minister Aktywów Państwowych nie udostępnił obywatelowi informacji publicznej o całkowiitym koszcie druku i przygotowania pakietów wyborczych; Uzasadnił to m.in. tajemnicą przedsiębiorstwa - Poczty Polskiej S.A., która przygotowywała te wybory
• Obywatel  złożył skargę na odmowę do sądu administracyjnego. Do jego sprawy przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich 
• Odmowę ministra uchylił 10 czerwca 2021 r. WSA w Warszawie (II SA/Wa 1549/20) . Gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zgodnie z Konstytucją to jawność jest zasadą, a jej wyłączenie wyjątkiem - uzasadnił 

Prawo dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) jest jednym z podstawowych mechanizmów sprawowania przez obywateli kontroli nad organami władzy publicznej i podmiotami realizującymi zadania publiczne ze środków pochodzących od państwa.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. To zaś uzasadniałoby ewentualne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosek obywatela o informację publiczną

Obywatel złożył do Ministra Aktywów Państwowych wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

• całkowitego kosztu druku i konfekcjonowania pakietów wyborczych przeznaczonych do głosowania korespondencyjnego,
• umów zawartych w związku z  tymi czynnościami.

MAP odpowiedział, że  druk elementów pakietu wyborczego wykonała  Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. na podstawie polecenia Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r. Decyzja ta nie została udostępniona MAP, wobec czego minister nie mógł jej udostępnić.

Minister odmówił zaś udostępnienia informacji co do kosztu konfekcjonowania pakietów wyborczych z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa – Poczty Polskiej SA. Obywatel zaskarżył tę decyzję do WSA.

Skarżący zwraca przede wszystkim uwagę, że firmy zawierające umowy z podmiotami publicznymi muszą się liczyć z koniecznością udostępniania informacji dotyczących wykonania tych umów z uwagi na konieczność zachowania zasady transparentności gospodarowania środkami publicznymi. A MAP nie wykazał, że wnioskowana informacja przedstawiała realną wartość gospodarczą dla spółki.

W ocenie skarżącego informacja o całkowitym koszcie konfekcjonowania pakietów wyborczych nie zawiera informacji dotyczących majątku inwestora, czynnościach mających wpływ na jego majątek, czy należnościach i zobowiązaniach. Wybór Poczty Polskiej S.A. nastąpił z pominięciem trybu z ustawy Prawo zamówień publicznych, w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów. Ustalanie ceny konfekcjonowania pakietów wyborczych mogło być zatem dowolne, gdyż nie podlegało kontroli i nie było przedstawiane ofertom innych przedsiębiorców na rynku.

Argumentacja RPO

Do postępowania po stronie obywatela przyłączył się RPO. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji MAP.

RPO podziela argumenty skarżącego. Stoi na stanowisku, że w  sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Celem tego przepisu powinno być zapewnienie ochrony wolności działalności gospodarczej i prawa do prywatności. Jego stosowanie nie powinno natomiast prowadzić do utrudnienia dostępu do informacji publicznych istotnych z punktu widzenia społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych i realizowaniem zadań publicznych.

Rzecznik wielokrotnie wyrażał wątpliwości wobec działań zmierzających do wyborów powszechnych na Prezydenta RP 10 maja 2020 r. w trybie korespondencyjnym - przed wejściem w życie ustawy z 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. Wniósł m.in. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r. Polecała ona  Poczcie Polskiej S.A. w Warszawie podjęcie i realizację czynności niezbędnych do przygotowania wyborów.

Wyrokiem z 15 września 2020 r. WSA stwierdził nieważność tej decyzji premiera z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 127 ust. 1 Konstytucji oraz przepisów Kodeksu wyborczego.

A działania Poczty Polskiej S.A., zmierzające do przeprowadzenia wyborów prezydenckich w trybie korespondencyjnym, w tym konfekcjonowanie pakietów wyborczych, zostały zrealizowane wyłącznie na podstawie decyzji premiera z 16 kwietnia 2020 r. Zostały sfinansowane ze środków publicznych z części budżetowej, której dysponentem był MAP.

W związku ze stanem epidemii i kluczowym znaczeniem wyborów prezydenckich,  zapewnienie obywatelom dostępu do rzetelnych informacji o działaniach organów publicznych i ponoszonych z tego tytułu kosztach należy uznać za szczególnie istotne. A realizacja tych działań mogła nastąpić z naruszeniem wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu. Z uwagi na  fakt, że wybory prezydenckie nie zostały przeprowadzone, konieczne jest zapewnienie opinii publicznej możliwości oceny gospodarności poniesionych wydatków ze środków publicznych oraz prawidłowości działań organów publicznych.

W ocenie RPO,  uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej o całkowitym koszcie konfekcjonowania pakietów, MAP nie odniósł się do dwóch kwestii istotnych z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Usługę sfinansowano bowiem ze środków publicznych, a ona sama, jako dotycząca organizacji wyborów powszechnych, miała charakter zadania publicznego.        

Wnioskowana informacja nie zawierała danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa. Minister nie wykazał w sposób przekonujący, że informacja ta przedstawiała dla Poczty Polskiej S.A. wartość gospodarczą, która mogłaby uzasadniać uznanie jej za tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacja o całkowitym koszcie druku i konfekcjonowania pakietów wyborczych nie dotyczy przecież kwestii wynalazczych, związanych z działalnością marketingową, lub  know-how produkcyjnego, ewentualnie know-how handlowego bądź innego.

Ponadto skala przedsięwzięcia - jakim jest przygotowanie pakietów wyborczych na potrzeby przeprowadzenia wyborów powszechnych - oraz jego jednorazowość sprawia, że wątpliwa jest możliwość wykorzystania informacji o całkowitych kosztach tego przedsięwzięcia przez podmioty konkurencyjne. Trudno sobie bowiem wyobrazić realizację podobnego przedsięwzięcia przez podmioty świadczące usługi pocztowe i logistyczne na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa.

A ustawa z 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. została uchylona. Polskie ustawodawstwo nie przewiduje zatem obecnie możliwości przeprowadzenia wyborów powszechnych wyłącznie w formie wyborów korespondencyjnych. Dlatego ujawnienie żądanej informacji nie wiązałoby się z negatywnymi skutkami gospodarczymi dla Poczty Polskiej S.A.

Szczególne wątpliwości Rzecznika budzi stwierdzenie MAP, że samo wyrażenie przez Pocztę Polską S.A. intencji zachowania końcowej wartości kontraktu w tajemnicy powinno prowadzić do uznania jej  za objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Prowadziłoby to do niemożności uzyskiwania informacji dotyczących wydatkowania środków publicznych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. W konsekwencji naruszałoby istotę prawa do informacji publicznej.

Organizacja wyborów na Prezydenta RP stanowiła realizację zadania publicznego o istotnym znaczeniu dla ogółu obywateli. Poczta Polska S.A. nie była zaś podmiotem do tego uprawnionym. Zgodnie z Kodeksem wyborczym, podmiotem zobowiązanym do zapewnienia warunków organizacyjno-administracyjnych, finansowych i technicznych wyborów było bowiem Krajowe Biuro Wyborcze.

Z wyroku WSA z 15 września 2020 r. wynika że, wykonując konfekcjonowanie pakietów wyborczych, Poczta Polska S.A. realizowała zadanie publiczne, do którego nie była uprawniona. Nie sposób więc uznać, że całkowity koszt realizacji tego zadania może stanowić informację objętą tajemnicą przedsiębiorcy.

Ponadto decyzja MAP mogła naruszać również art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zgodnie z którym każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii.

Fragmenty uzasadnienia  WSA (całość w załączniku na dole strony)

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności

(...) 

W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy została spełniona, bowiem powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia 11 maja 2020 r. nr PRZ. 110.2020, w którym wskazano koszty skompletowania pakietów wyborczych, zostało opatrzone klauzulą „tajemnica przedsiębiorcy”. Z treścią tego pisma Sąd orzekający zapoznał się, realizując obowiązek kontroli dokumentów źródłowych oraz dokonania oceny charakteru informacji będących przedmiotem wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. j.w.).

Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w sprawie spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy. Zaskarżona decyzja nie zawiera w tym względzie rzeczowej i przekonującej argumentacji. Stanowisko organu sprowadza się bowiem w znacznej mierze do ogólnych rozważań na temat materialnej przesłanki „tajemnicy przedsiębiorcy”, poczynionych w oparciu o poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa. Nie wskazuje jednak, z jakich konkretnie powodów organ przyjął, że w odniesieniu do żądanej informacji, tj. „całkowitego kosztu konfekcjonowania pakietów wyborczych przeznaczonych do głosowania korespondencyjnego” - przesłanka ta została spełniona.

Organ nie wykazał, że wnioskowana informacja posiada dla Poczty Polskiej S.A. obiektywną wartość gospodarczą w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia, a zasadność jej ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji. Nieprzekonująca w tym zakresie jest argumentacja organu, iż odmowę udostępnienia ww. informacji uzasadnia okoliczność, że konfekcjonowanie pakietów wyborczych pozostaje poza zakresem świadczonych przez Pocztę Polską S.A. usług powszechnych w rozumieniu art. 3 pkt 30 u.p.p. i jest usługą zrealizowaną „na zasadach rynkowych” w sytuacji, gdy istotną część działalności Spółki stanowią usługi „niepowszechne” - dostępne dla wszystkich klientów.

Ponadto wybór Spółki jako wykonawcy ww. usługi nastąpił z pominięciem trybu przewidzianego w u.p.z.p., bowiem nie została ona wybrana spośród innych wykonawców na podstawie przedstawionej oferty, lecz wskazana decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr BPRM.4820.2.3.2020. Z tego względu uzasadnione wątpliwości budzi stanowisko organu co do komercyjnego charakteru ww. usługi oraz możliwego wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji na zachowania podmiotów konkurencyjnych wobec Spółki i wykorzystania przez nie tejże informacji dla uzyskania przewagi rynkowej.

Również argument dotyczący nieujęcia kosztu (ceny) usługi konfekcjonowania pakietów wyborczych w Cenniku usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym nie uzasadnia ochrony tej informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśnieniem braku zamieszczenia wnioskowanej informacji w Cenniku może być niestandardowy, a wręcz szczególny, jednorazowy charakter tej usługi. Ponadto przyjęcie, że sam fakt niezamieszczenia przez przedsiębiorcę ceny danej usługi w cenniku uzasadnia ochronę informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, prowadziłoby w prosty sposób do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej wbrew wskazanej wyżej zasadzie stosowania zawężającej wykładni tej przesłanki względem obywatelskiego prawa do informacji określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia z jakich konkretnie powodów wnioskowana informacja przedstawia dla Poczty Polskiej S.A. realną wartość gospodarczą, której zasadność ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji publicznej. Przekonującego stanowiska organu w tym względzie nie stanowi ogólna argumentacja, że udostępnienie tej informacji „w oczywisty sposób może wpłynąć na obecne, jak i przyszłe kontrakty Spółki z kontrahentami czy podwykonawcami" lub „na ocenę przez konkurencję zdolności negocjacyjnych Spółki”, czy też, że „może być podstawą wysuwania roszczeń przez pracowników”.

Nie wykazując, że przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) została w niniejszej sprawie spełniona, organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie ww. przepisów stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na szczególnie istotną - z punktu widzenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej - okoliczność, że wnioskowana informacja (całkowity koszt konfekcjonowania pakietów wyborczych przeznaczonych do głosowania korespondencyjnego) dotyczy usługi stanowiącej realizację zadania publicznego, a jej wykonanie zostało sfinansowane ze środków publicznych. Okoliczność ta, co należy podkreślić, nie została w ogóle rozważona w zaskarżonej decyzji.

Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 1 u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna i jak podkreśla się w orzecznictwie, w świetle art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP to jawność jest zasadą, zaś jej wyłączenie wyjątkiem. Zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15; publ. CBOSA).

Tajemnica przedsiębiorstwa nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, zatem w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy odmowa udostępnienia informacji - formalnie zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy - nie ograniczy w sposób nieuprawniony prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych, a 13Sygn. akt II SA/Wa 1549/20 poprzez to prawa do sprawowania kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

VII.6060.32.2020