Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sąd Okręgowy prawomocnie uznał, że państwo naruszyło dobra osobiste mieszkańca Rybnika z powodu zanieczyszczenia powietrza w mieście i przyznał mu zadośćuczynienie
• Prokurator Generalny zaskarżył ten wyrok skargą nadzwyczajną, domagając się uchylenia go przez Sąd Najwyższy 
• Rzecznik Praw Obywatelskich, który wspierał obywatela na kolejnych etapach jego batalii, wnosi aby SN nie uwzględniał tej skargi
• Zarazem Marcin Wiącek wnosi o zadanie poszerzonemu składowi SN pytania prawnego, czy warunkiem skargi nadzwyczajnej w interesie Skarbu Państwa jest wykazanie, że orzeczenie narusza wolności i praw człowieka i obywatela
• Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarb Państwa nie jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw

Rzecznik Praw Obywatelskich przesłał Sądowi Najwyższemu odpowiedź na skargę nadzwyczajną Prokuratora Generalnego w takiej sprawie. 

Pozew obywatela i korzystny dla niego wyrok sądu

W 2015 r. mieszkaniec Rybnika wniósł do sądu pozew wobec Skarbu Państwa-Ministra Środowiska oraz Ministra Energi o 50 tys. zł zadośćuczynienia za naruszenie swoich dóbr osobistych z powodu zanieczyszczenia powietrza. W Rybniku jego wskaźniki przekraczane są często i na długo.

Wskazał, że w okresie jesienno-zimowym nie może wietrzyć domu. Korzysta z oczyszczacza powietrza, który non stop pracuje, co rodzi koszty. Ponadto nie może wychodzić z domu na spacery z rodziną z dziećmi ani uprawiać sportu 

W 2018 r. Sąd Rejonowy w Rybniku oddalił powództwo. 

Po stronie obywatela do postępowania przyłączył się RPO. Wskazał, że możliwość korzystania z nieskażonego środowiska jest dobrem osobistym. Dodał, że zły stan środowiska - sprzeczny z art. 13 dyrektywy CAFE (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy) -  jest źródłem naruszenia dóbr osobistych powoda. Z dyrektywy wynika jednoznacznie obowiązek doprowadzenia do odpowiedniej jakości powietrza. 

Rozpatrując apelację powoda, Sąd Okręgowy w Gliwicach zadał pytanie SN: "Czy prawo do życia w czystym środowisku, umożliwiające oddychanie powietrzem atmosferycznym spełniającym standardy jakości określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa w miejscach, w których osoba przebywa przez dłuższy czas, w szczególności w miejscu zamieszkania, stanowi dobro osobiste podlegające ochronie na podstawie art. 23 w zw. z art. 24 i art. 448 Kodeksu cywilnego?".

28 maja 2021 r. SN (sygn. akt III CZP 27/20) odpowiedział, że prawo do życia w czystym środowisku, umożliwiające oddychanie powietrzem spełniającym standardy jakości, nie jest dobrem osobistym według Kodeksu cywilnego. Podkreślił, że skutki zanieczyszczenia środowiska można zwalczać, powołując się na takie dobra, jak prawo do zdrowia, wolności czy prywatności.

Po tym Sąd Okręgowy 9 grudnia 2021 r.  sąd uwzględnił apelację i - zgodnie także z wnioskiem RPO - zmienił wyrok Sądu Rejonowego, uwzględniając powództwo w kwocie 30 tys. zł. 

Sąd wskazał, że zaniechania Skarbu Państwa, których skutkiem była tragiczna jakość powietrza w Rybniku, doprowadziły do naruszenia dóbr osobistych powoda. Wymienił w tym kontekście: zdrowie, wolność, nietykalność mieszkania. Powód wykazał zaś, że wskutek naruszenia jego dóbr osobistych doznał krzywdy i to o znacznych rozmiarach. A bezprawność zaniechań Skarbu Państwa została potwierdzona wyrokiem TSUE

Ostatnio Prokurator Generalny zaskarżył ten wyrok skargą nadzwyczajną (sygn. III WSNc 1/22).

Wniosek RPO w odpowiedzi na skargę nadzwyczajną

RPO wnosi o odrzucenie skargi nadzwyczajnej lub ewentualnie o jej oddalenie. Niezależnie od tego, RPO poddaje pod rozwagę SN przedstawienie w składowi powiększonemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego:

„Czy w świetle art. 89 § 1 in princ. ustawy o Sądzie Najwyższym warunkiem dopuszczalności skargi nadzwyczajnej wnoszonej w interesie Skarbu Państwa jest wykazanie przez skarżącego, że wskutek wydania zaskarżonego orzeczenia doszło do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela?"

Przed SN zawisły już w przeszłości sprawy, w których Prokurator Generalny wnosił skargi nadzwyczajne w interesie Skarbu Państwa. Strona przeciwna podnosiła kwestię możliwości ochrony interesu majątkowego Skarbu Państwa w drodze skargi nadzwyczajnej. 

W swoim dotychczasowym orzecznictwie SN nie wypowiedział się jednoznacznie w tym przedmiocie. Rozstrzygnięcie zakresu (czy też zasad), na jakich dopuszczalne jest wnoszenie skarg nadzwyczajnych w interesie Skarbu Państwa, może mieć niebagatelne znaczenie dla dalszej praktyki orzeczniczej SN. 

Uzasadnienie wniosku o odrzucenie skargi nadzwyczajnej 

Skarga nadzwyczajna może zostać wniesiona „jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej". Orzecznictwo SN wskazuje, że elementem konstrukcyjnym skargi nadzwyczajnej w związku z uzależnieniem możliwości jej wniesienia od zaistnienia  przesłanki funkcjonalnej pozostaje jej wykazanie. Brak tego elementu skutkuje odrzuceniem skargi.

Według RPO skarga Prokuratora Generalnego nie czyni zadość temu wymogowi, albowiem nie obejmuje wykazania przesłanki funkcjonalnej, o której mowa w art. 89 § 1 in princ. uSN.

W uzasadnieniu prezydenckiego projektu ustawy, w którym przedstawiono propozycję wprowadzenia skargi nadzwyczajnej, napisano m.in., że „niezbędne jest uzupełnienie systemu prawnego o instytucję chroniącą konstytucyjne wolności i prawa obywateli, w przypadku ich naruszenia wyrokami sądów, w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy istniejące środki prawne są niewystarczające dla ich ochrony".

Charakter skargi nadzwyczajnej jako środka służącego ochronie konstytucyjnych wolności i praw obywateli naruszonych orzeczeniami sądów wynika wyraźnie z jej ukształtowania. Jedną ze szczegółowych podstaw skargi nadzwyczajnej ustawodawca ustanowił naruszenie zasad lub wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji (art. 89 § 1 pkt 1 uSN).  Zwraca ponadto uwagę fakt, że skarga nadzwyczajna jest wnoszona „w interesie strony" (art. 90 § 1 uSN), która doznała uszczerbku wskutek wydania orzeczenia naruszającego konstytucyjne zasady i wolności i prawa człowieka i obywatela.

Rola skargi nadzwyczajnej jako środka „sprawiedliwości korygującej" podkreślana jest szczególnie w orzecznictwie SN. Według niego uzasadniony jest pogląd, że rolą kontroli nadzwyczajnej nie jest eliminowanie wszystkich wadliwych orzeczeń. Ekstraordynaryjne orzekanie w ramach skargi winno dotyczyć tylko tych, które nie dadzą się pogodzić z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa, będąc orzeczeniami w sposób elementarnie niesprawiedliwymi. 

SN podkreślał, że „prawo powinno być stosowane dla człowieka. Niewątpliwie to m.in. miał na myśli ustawodawca, wprowadzając ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nadzwyczajny środek zaskarżenia, jakim jest skarga nadzwyczajna. Za jego pomocą możliwe jest bowiem korygowanie prawomocnych orzeczeń sądowych, z uwagi na ich sprzeczność z elementarnym poczuciem słuszności".

Także w literaturze wskazuje się, że środek ten należy traktować m.in. jako swoiste uzupełnienie instytucji skargi konstytucyjnej, mogące wyeliminować jej nieefektywność w indywidulanych sprawach wynikającą w szczególności z zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnione wręcz wydaje się stwierdzenie, że tak jak skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony wolności i praw jednostki przed niekonstytucyjnymi przepisami prawa, skarga nadzwyczajna jest środkiem służącym ochronie tych wolności i praw przed niekonstytucyjnymi orzeczeniami sądów.

Zasadne zdaje się zatem pytanie, czy skarga nadzwyczajna może zostać w ogóle wniesiona „w interesie" podmiotu, któremu konstytucyjne wolności i prawa nie przysługują; a jeżeli tak, to w jakich warunkach. Na gruncie niniejszej sprawy nabiera to szczególnego znaczenia, bo skargę wniesiono  w interesie takiego podmiotu - Skarbu Państwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarb Państwa nie jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw (por. m.in. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99).

Rzecznik stoi na stanowisku, że jakkolwiek nie można a limine wykluczyć wniesienia skargi nadzwyczajnej w interesie Skarbu Państwa, który był stroną postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem - to warunkiem jej skutecznego wniesienia jest w takim przypadku wykazanie przez skarżącego - w ramach uzasadnienia zaistnienia przesłanki funkcjonalnej z art. 89 § 1 in princ. uSN, że wskutek naruszenia interesu majątkowego Skarbu Państwa doznały uszczerbku prawa i wolności jednostki. W przeciwnym wypadku skarga ta przeistaczałaby się w środek służący rozpatrywaniu sporów „wewnątrzpaństwowych", na linii sąd-Skarb Państwa. 

W skardze nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego temu wymogowi nie uczyniono zadość. Konieczności skargi zdaje się on upatrywać z jednej strony w samej wadliwości  kwestionowanego wyroku, z drugiej w naruszeniu wywodzonego z art. 2 Konstytucji prawa do sprawiedliwości proceduralnej, którego podmiotem w jego ocenie jest również Skarb Państwa. PG nie wskazuje jednak, by wskutek wydania wadliwego – jego zdaniem  - wyroku, doszło do naruszenia konstytucyjnych wolności i praw jednostki (jednostek). 

Ze względu na cele skargi nadzwyczajnej za niewystarczające należy  uznać ogólne powołanie się na wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadę praworządności. Należy przyjąć, że skarga Prokuratora Generalnego pozbawiona jest niezbędnego elementu konstrukcyjnego i podlega odrzuceniu.

Uzasadnienie ewentualnego wniosku o oddalenie skargi nadzwyczajnej 

Formułując podstawy szczególne wniesionej skargi nadzwyczajnej, Prokurator Generalny oparł się wyłącznie na art. 89 § 1 pkt 2 uSN. Stanowi on, że skarga nadzwyczajna może być oparta na zarzucie rażącego naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie RPO zarzuty skargi są bezzasadne. Prokurator Generalny nie podjął w ogóle próby wykazania, że naruszenia prawa materialnego mają charakter oczywisty.  Pośrednio na nietrafne określenie podstaw szczególnych skargi nadzwyczajnej wskazuje również mnogość zarzutów, a także ich częściowa sprzeczność. Z jednej strony skarżący kwestionuje wadliwe - w jego ocenie - stwierdzenie bezprawnego zaniechania naruszającego dobra osobiste powoda, a z drugiej podnosi, że Sąd Okręgowy popełnił błąd, nie oddalając powództwa w oparciu o art. 5 K.c., który, co oczywiste, mógłby mieć w sprawie zastosowanie gdyby - co do zasady - roszczenie powoda było uzasadnione.

W kontekście powyższego zarzuty PG należy już na wstępie odrzucić jako oczywiście nieuzasadnione, a skarga nadzwyczajna Prokuratora Generalnego, w razie przyjęcia, że realizuje ona wymogi formalne, powinna podlegać oddaleniu.

W toku procesu przez żadną ze stron nie był kwestionowany fakt przekraczania w miejscu zamieszkania powoda dopuszczalnych poziomów pyłów zawieszonych w powietrzu w okresie objętym pozwem. W powództwie wskazano, że źródłem norm jakości powietrza są przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, a  ich przekroczenie narusza art. 13 tej dyrektywy.

Mimo zobowiązań dyrektywy z 2008 r. Minister Środowiska dopiero 9 września 2015 r., krótko przed wniesieniem pozwu, ogłosił Krajowy Program Ochrony Powietrza. Głównym celem była poprawa jakości życia mieszkańców Polski przez osiągnięcie w możliwie najkrótszym czasie dopuszczalnych poziomów pyłu zawieszonego i innych szkodliwych substancji w powietrzu, wynikających z przepisów prawa unijnego.

Pozwany nie tylko nie doprowadził do polepszenia jakości powietrza, ale nawet nie podjął do 2015 r. odpowiednich działań. Nie określił również w formie przewidywanych rozporządzeń m.in. norm pozwalających na ochronę powietrza w zakresie dopuszczalnych rodzajów i jakości paliw czy standardów dla urządzeń grzewczych w sektorze bytowo- komunalnym, który generował największe zanieczyszczenia. 

W ocenie RPO nie sposób podzielić stanowiska Prokuratora Generalnego, jakoby Sąd Okręgowy nie ustalił bezprawności, czy też wadliwie ustalił bezprawność stwierdzonych zaniechań pozwanego, a wyrok TSUE był dla kwestii owej bezprawności bez znaczenia. Jak wskazuje bowiem sam skarżący, wyrok stwierdzał, że Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym m.in. z art. 13 ust. 1 dyrektywy CAFE. 

W sprawie zostało także wykazane naruszenie dóbr osobistych powoda. W toku postępowania fakty w zasadzie nie były sporne. Osią sporu był związek przyczynowy pomiędzy zaniechaniami pozwanego a naruszeniem dóbr oraz  kwestia bezprawności zaniechań pozwanego i istnienie dobra osobistego w postaci prawa do czystego środowiska. 

Jakkolwiek RPO stoi na stanowisku, że skarga nadzwyczajna  podlega odrzuceniu, to podkreśla, że nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny, to i tak brak jest podstaw do uchylenia wyroku. Istniały bowiem także inne podstawy dochodzenia przez powoda zadośćuczynienia niż przepisy o dobrach osobistych. Jest nim zwłaszcza art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, będący jedną z podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego za naruszenie prawa unijnego. 

V.7200.17.2018