Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Osoba fizyczna i dwie organizacje społeczne domagały się uchylenia programu ochrony powietrza dla województwa mazowieckiego. RPO przystąpił do tych postępowań WSA w Warszawie
• Powodem skarg było przyjęcie niedostatecznych środków, które zdaniem skarżących nie doprowadzą do odpowiedniej jakości powietrza
• 28 stycznia 2022 r. WSA odrzucił skargi. Uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia ich indywidualnego interesu prawnego, co jest wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego
• RPO nie zgadza się z takim stanowiskiem i wnosi skargi kasacyjne  do Naczelnego Sądu Administracyjnego
• AKTUALIZACJA: Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 1510/22) na posiedzeniu niejawnym 21 lipca 2022 r. oddalił skargi kasacyjne. Uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego

Wojewódzkie programy ochrony powietrza są najważniejszymi planami działań na rzecz czystego powietrza. Określają, jakie konkretnie działania należy podjąć i w jakich terminach je zrealizować, żeby doprowadzić do osiągnięcia dopuszczalnych poziomów m.in. pyłów zawieszonych w powietrzu. Są przyjmowane w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) przez sejmik województwa.

Polskie przepisy proceduralne dopuszczają zaskarżanie tych uchwał do sądu administracyjnego, jednak dla skutecznego wniesienia skargi niezbędne jest – zgodnie z nimi – wykazanie, że uchwała narusza indywidualny interes prawny skarżącego.

Mieszkańcy, których dotyka zanieczyszczenie powietrza i organizacje ekologiczne, od kilku lat podejmują próby zaskarżania do sądów administracyjnych programów ochrony powietrza, które w ich ocenie nie pozwalają na osiągnięcie odpowiedniego stanu powietrza (albo zakładają zbyt mało działań, albo za bardzo rozkładają je w czasie). Próby takie nie były jednak dotychczas skuteczne ze względu na wymóg wykazania przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego. Sądy uznają dotychczas, że zbyt łagodny program ochrony powietrza może naruszać co najwyżej interes faktyczny skarżących i odrzucają wnoszone skargi.

Nie inaczej było w trzech sprawach, do których RPO przystąpił w styczniu 2022 r. 28 stycznia, WSA w Warszawie odrzucił skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego, którą przyjęto program ochrony powietrza dla województwa mazowieckiego. Rzecznik nie zgadza się z wydanymi w sprawie postanowieniami.

W skargach kasacyjnych RPO zwraca uwagę, że WSA pominął przedstawioną przez niego argumentację odnoszącą się do prawa Unii Europejskiej. W szczególności nie uwzględnił tego, że programy ochrony powietrza mają na celu ochronę wynikającego z unijnej dyrektywy CAFE uprawnienia do oddychania powietrzem o odpowiedniej jakości (uprawnienia, które mogą wykonywać także organizacje ekologiczne). To uprawnienie ma charakter normatywny (nie faktyczny) i jego naruszenie przez uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza (przyjęcie środków niepozwalających na osiągnięcie odpowiedniej jakości powietrza) uzasadnia dopuszczalność skargi na uchwałę. 

Niezależnie od tego RPO wskazał, że sprawa ze skargi na program ochrony powietrza ma charakter sprawy unijnej (programy stanowią element implementacji unijnej dyrektywy CAFE). W efekcie – jeżeli nawet nie będzie można wprost zastosować krajowych regulacji proceduralnych - nie można odrzucić wniesionych skarg.

Każdy, kto jest uprawniony z przepisów dyrektywy, musi mieć zapewnioną możliwość skutecznego dochodzenia ochrony swojego uprawnienia przed sądem, niezależnie od krajowych przepisów procesowych. Jeżeli nawet WSA uznał, że mógł dopuścić skarg na ogólnych zasadach, to powinien albo dokonać prounijnej wykładni tych przepisów, albo – w ostateczności – odstąpić od ich zastosowania i rozpoznać skargi. 

Postanowienie NSA wraz z najważniejszymi motywami

NSA zgadza się z poglądem WSA, że adresatem uchwały są jedynie organy administracji. Kwestionowany Program Ochrony Powietrza stanowi podstawę do podejmowania działań, które mają skutkować poprawą jakości powietrza. W stosunku do organizacji ekologicznych jak i osób fizycznych POP nie ustala żadnych określonych obowiązków, zakazów czy uprawnień. POP jest przede wszystkim aktem generalnym i tym samym, jako całość, nie narusza interesu prawnego skarżących, jako osób fizycznych, uchwała ta bowiem nie jest bezpośrednio do nich skierowana.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego polski system prawa dopuszcza możliwość zaskarżenia uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza, natomiast skuteczne wniesienie skargi w tego rodzaju sprawie jest uzależnione od wykazania naruszenia interesu prawnego, co w ocenianej sprawie nie miało miejsca.

NSA nie zgadza się z twierdzeniem, że konieczne w tej sprawie jest pominięcie (zgodnie z zasadą pierwszeństwa) art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i dokonanie oceny legitymacji skargowej skarżącej przez pryzmat art. 50 § 1 p.p.s.a., a jeżeli na podstawie tego przepisu, skarga nie będzie mogła zostać uznana za dopuszczalną - oparcie legitymacji skargowej strony skarżącej bezpośrednio na art. 19 ust.1 TUE i art. 47 KPP w zw. z art. 13, 16 i art. 23 dyrektywy CAFE.

Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych, sąd I instancji dokonał oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej w granicach powołanych przez niego przepisów.

Stanowisko WSA w Warszawie nie jest sprzeczne z postanowieniami art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus. W Konwencji zamieszczono przecież gwarancje dotyczące potrzeby zapewnienia drogi sądowej dla tzw. członków społeczności zainteresowanej, pozostawiając jednak kwestie zakresu uprawnień w tym względzie do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego.

W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi również przesłanka do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym. W tej sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do stosowania i wykładni prawa Unii Europejskiej.

V.7200.66.2021