Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Gminy ustalają opłaty za śmieci w różny sposób, co wpływa na zróżnicowanie opłat  
• Od lat utrzymują się słuszne zastrzeżenia zainteresowanych, dlatego sprawa tych opłat wymaga stosownej reakcji władz publicznych
• Na realizację zasady "zanieczyszczający płaci" najlepiej pozwala metoda uzależniająca wysokość opłaty od liczby mieszkańców danej nieruchomości
• Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek zwraca się w tej sprawie do minister klimatu i środowiska Pauliny Hennig-Kloski
• AKTUALIZACJA 8.05.2024: Kwestie sprawnego i sprawiedliwego naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są przedmiotem prac - głosi odpowiedź resortu

Blisko od dekady Rzecznik prowadzi korespondencję z kolejnymi ministrami ds. środowiska w sprawie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. 

Źródłem stałych skarg obywateli jest reforma opłat przeprowadzona ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Jej istotą było przekazanie gminom organizacji odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców w zamian za opłatę. Motywem przewodnim skarg była i pozostaje niewspółmierność opłat na rzecz gmin do faktycznie wytwarzanych odpadów.

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwłaszcza wyroku C-254/08 Futura Immobiliare) nie może ulegać wątpliwości uprawnienie władz krajowych do ustanowienia daniny publicznej przeznaczonej na zagospodarowanie odpadów komunalnych, której indywidualna wysokość nie będzie wprost odpowiadała kosztom zagospodarowania odpadów pochodzących od konkretnego wytwórcy, ale będzie ustalana w oparciu o jego potencjał do wytwarzania odpadów. 

Równie jednak niewątpliwe jest, że wprowadzenie takiej daniny publicznej nie może prowadzić do sytuacji, iż niektórzy wytwórcy odpadów komunalnych będą ponosić finansowe odium zagospodarowania odpadów w stopniu "oczywiście nieproporcjonalnym" w stosunku do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą wytwarzać. Tego rodzaju skutek byłby sprzeczny z naczelną zasadą gospodarki odpadami "zanieczyszczający płaci".

Spośród metod ustalania opłaty - biorąc pod uwagę samo pojęcie odpadów komunalnych (czyli z gospodarstw domowych) - na realizację zasady "zanieczyszczający płaci" najlepiej pozwala metoda uzależniająca wysokość opłaty od liczby mieszkańców danej nieruchomości. Pozostałe metody (od zużycia wody, powierzchni lokalu mieszkalnego, od gospodarstwa domowego) w mniejszym lub większym stopniu generują przypadki oczywiście nieproporcjonalnego obciążenia niektórych uczestników systemu.

Ustawa zawiera jedynie szczątkowe uregulowania zmierzające do ograniczenia tego rodzaju przypadków. Za taką regulację należy uznać w zasadzie wyłącznie art. 6j ust. 3f ustawy, ustanawiający górną granicę wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku ustalania jej wysokości na podstawie zużycia wody. Wobec tego realizację wymogów wynikających z prawa unijnego pozostawiono gminom.

Formalnie gminy zostały wyposażone w narzędzia, które powinny umożliwić urzeczywistnienie zasady „zanieczyszczający płaci". Ich stosowanie przez gminy napotyka jednak problemy natury praktycznej, przede wszystkim związane z określeniem odpowiedniej wysokości stawek opłat, wynikającej z konieczności zapewnienia zbilansowania systemu gospodarowania odpadami. 

Skargi, jakie wpływają do RPO, wskazują, że proste (bez kryteriów różnicujących wysokość opłat) stosowanie przez gminy metod od zużycia wody, od powierzchni lokalu, czy od gospodarstwa domowego nie należy do rzadkości. Znacząca może być skala przypadków oczywiście niesprawiedliwego obciążania opłatami niektórych uczestników systemu.

Przypadki te dotyczą zwłaszcza osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwa domowe. Przy stosowaniu metody od powierzchni lokalu lub od gospodarstwa domowego, ponoszą one jednakowe opłaty, jak wieloosobowe rodziny, choć różnice w ilości wytwarzanych odpadów są oczywiste. 

Jeżeli zaś chodzi o metodę uzależnioną od ilości zużytej wody, to mechanizm określony w art. 6j ust. 3f ustawy ma ograniczoną skuteczność w odniesieniu do nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej  - bo podmiotem obowiązku są wspólnoty/spółdzielnie mieszkaniowe. Zabezpiecza właścicieli lokali przed nadmiernymi opłatami w zależności od przyjętego przez daną gminę sposobu ustalania zużycia. Jeżeli jest ono ustalane dla całej nieruchomości, zbiorczo, może powodować sytuacje, w których poszczególni właściciele lokali ponoszą opłaty przewyższające to maksimum.

Trafiające do RPO sygnały obrazują zapewne jedynie wycinek problemu. Utrzymujące się od lat słuszne zastrzeżenia interesariuszy co do opłat wymagają stosownej reakcji władz publicznych. 

W ocenie RPO perspektywa 10-letniego funkcjonowania obecnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest znakomitą okazją do podjęcia dyskusji o jego niezbędnych korektach, zmierzających także do rzeczywistej i pełnej realizacji zasady "zanieczyszczający płaci". W związku z tym RPO prosi Panią Minister o stanowisko.

Odpowiedź Anity Sowińskiej, podsekretarz stanu w MKiŚ

Odpowiadając na pismo z dnia 3 kwietnia 2024 r., dziękuję za przekazane sugestie dotyczące naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jednocześnie zapewniam, że kwestie sprawnego i sprawiedliwego naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są przedmiotem prac w Ministerstwie. Te prace toczą się przy współudziale przedstawicieli samorządów w ramach prac Zespołu doradczego do spraw systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami. Zespół ten został powołany zarządzeniem z dnia 23 listopada 2020 r. przez Ministra Klimatu i Środowiska i kontynuuje swoje prace.

Powołanie Zespołu wynikało z konieczności dostosowania krajowych rozwiązań do przepisów Unii Europejskiej, a także poprawy sytuacji na rynku gospodarki odpadami. Zespół składa się z ekspertów realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami na poziomie rządowym, samorządowym, NGO, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz naukowej.

Ostatnie prace Zespołu obejmowały wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom sprawniejsze weryfikowanie informacji dotyczących liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, tak aby stosowanie metody „od osoby” było łatwiejsze i w miarę możliwości szerzej stosowane.

Ponadto odpowiadając na postulaty mieszkańców, samorządów i przedsiębiorców w 2021 roku wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. umożliwiające odejście od odpowiedzialności zbiorowej w przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w budynkach wielolokalowych. Dodano przepis, który umożliwia, po zapewnieniu technicznych możliwości identyfikacji odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach, postanowienie przez radę gminy, w drodze uchwały, o ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściciela lokalu lub inną osobę, której służy tytuł prawny do lokalu w budynku wielolokalowym, lub osobę faktycznie zamieszkującą lub użytkującą ten lokal. Dzięki takiemu rozwiązaniu gmina może odejść od odpowiedzialności zbiorowej w zabudowie wielolokalowej, przez indywidualne rozliczanie poszczególnych lokali z selektywnego zbierania odpadów. W rezultacie za niedopełnienie obowiązku segregacji odpadów komunalnych zapłaci ich wytwórca, a nie np. wszyscy mieszkańcy bloku mieszkalnego.

Ministerstwo jest również zaangażowane we wdrażanie przepisów realizujących zasadę „zanieczyszczający płaci”, tak aby były one spójne z przepisami na poziomie unijnym i żeby producenci poszczególnych produktów byli odpowiedzialni (m.in. finansowo) za odpady, które powstają z produktów wprowadzonych przez nich na rynek.

W efekcie, dzięki finansowemu zaangażowaniu producentów, które będzie przejawiało się m.in. w partycypowaniu w kosztach gospodarowania odpadami powstającymi z ich produktów oraz we właściwym projektowaniu ich produktów, koszty gmin, a w efekcie opłata uiszczana przez właścicieli nieruchomości, będzie w miarę możliwości niższa.

Ponadto, Ministerstwo bierze również udział w pracach mających na celu transformację gospodarki Polski na gospodarkę o obiegu zamkniętym (GOZ), tak aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów, dzięki czemu obniżeniu ulegną koszty gospodarowania odpadami.

V.7204.35.2015