Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zasady pobierania przez gminy opłat od obywateli za odpady komunalne nie zawsze są zgodne z unijną zasadą „zanieczyszczający płaci” 
• Niezbędna jest zatem zmiana prawa, tak aby zagwarantować przestrzeganie tej reguły 
• Niektórzy są bowiem obciążani opłatami nieproporcjonalnymi wobec rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów  
• Problem rażąco zawyżonych opłat dotyka grup szczególnie wrażliwych, np. seniorów
• AKTUALIZACJA: Resort środowiska pracuje nad zwiększeniem realności zasady „zanieczyszczający płaci”, czego skutkiem powinno być zmniejszenie ilości odpadów i obniżenie kosztów systemu 
• Kluczowe jest jednak efektywne i skuteczne działanie władz samorządowych – podkreśla  ministerstwo   

W związku z licznymi skargami w tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do  minister klimatu i środowiska Anny Moskwy.

System gospodarowania odpadami jest tematem nieustających skarg do RPO. Prowadził on korespondencję z właściwymi resortami zarówno w sprawach o zasadniczym znaczeniu dla praw i wolności jednostek, jak i incydentalnych - pojawiających się po kolejnych nowelizacjach ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.  

Stan prawny

Od początku obowiązywania systemu opartego na zarządzaniu gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminy nowelizacji było ponad dwadzieścia. Nie wyeliminowały one jednego z głównych – w oczach obywateli – problemów, jakim są przypadki rażąco nieproporcjonalnego obciążania jednostek kosztami, w stosunku do rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. 

Obciążanie musi być zaś zgodne z wynikającą z prawa unijnego zasadą „zanieczyszczający płaci” (art. 191 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z  19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy). 

Zasada ta była już – w kontekście opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi – wykładana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zasadnicze znaczenie ma wyrok C‑254/08 Futura Immobiliare. Wynika z niego, że zasada „zanieczyszczający płaci” nakłada z jednej strony obowiązek ponoszenia kosztów zagospodarowania odpadów, ale z drugiej stanowi także źródło uprawnienia do nie bycia obciążanym kosztami „oczywiście nieproporcjonalnymi” (w stosunku do ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów.

Przekazując gminom odpowiedzialność za funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami, ustawodawca daje im formalnie narzędzia, które pozwalają urzeczywistnić zasadę „zanieczyszczający płaci”. Pozostawia im bowiem znaczny margines swobody w wyborze sposobu ustalania opłat - np. na podstawie liczby osób mieszkających w  nieruchomości, ilości zużytej wody czy powierzchni lokalu mieszkalnego. Ustawa pozwala przy tym na różnicowanie stawek opłat w zależności od wielu kryteriów, a także na stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat. Alternatywą jest wprowadzenie jednolitej opłaty od gospodarstwa domowego.

Problemy gmin - wynikające z dążenia do samofinansowania systemu gospodarowania odpadami - sprawiają, że najczęściej decydują się na wybór takiej metody opłat, która zapewnia możliwie przewidywalne wpływy. W mniejszych gminach, o stałej liczbie mieszkańców, oznacza to często stosowanie najbardziej „sprawiedliwej” metody ustalania opłaty - uzależnionej od liczby mieszkańców. Gminy większe, a także sąsiadujące z wielkimi miastami lub gminy turystyczne, często odchodzą od tej metody na rzecz umożliwiających uzyskanie stałych i przewidywalnych wpływów, bez konieczności uciążliwych kontroli zgodności danych z deklaracji ze stanem faktycznym.

Na co skarżą się ludzie

Jak wskazują skargi, stosowanie takich metod bardzo często jest źródłem oczywiście nieproporcjonalnego (w stosunku do ilości wytwarzanych odpadów) obciążania niektórych kosztami. 

Jeżeli chodzi o opłaty oparte na ilości zużywanej wody, to najczęściej powodują one skargi osób, które z różnych względów (od prozaicznych awarii, po względy zdrowotne) wykazują „ponadnormatywne” zużycie.

Wprowadzenie metody opartej na powierzchni lokalu mieszkalnego (lub opłaty od gospodarstwa domowego) rodzi zaś sprzeciw osób samotnych, którym trudno pogodzić się z obciążeniem takim jak rodzin wieloosobowych. Stan taki – w świetle orzecznictwa TS UE  – należy uznać za sprzeczny z zasadą „zanieczyszczający płaci”.

Skarga sądowa mało skuteczna 

Skarga do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego nie spełnia tu efektywnie swojej roli.

Pod znakiem zapytania stoi bowiem możliwość wykazania naruszenia interesu prawnego przez uchwałę rady gminy przez osoby indywidualne, będące właścicielami lokali w zabudowie wielorodzinnej. Choć faktycznie określone zasady ustalania opłat oddziałują na ich sferę interesów (ponoszą koszty wynikające z uchwały), to obowiązki wynikające z u.c.p.g. i uchwał rad gmin są co do zasady adresowane do nich jedynie pośrednio - poprzez wspólnoty/spółdzielnie mieszkaniowe, które są formalnymi uczestnikami systemu.

A ponadto nawet uwzględnienie skargi przez sąd nie musi doprowadzić do zwrotu zawyżonych opłat.

Ich wysokość jest bowiem określana na zasadzie samoobliczenia – poprzez złożenie deklaracji. Stosuje się przy tym przepisy Ordynacji podatkowej. Te zaś,  w przypadku podatków, których wysokość jest ustalana na zasadzie samoobliczenia, ustanawiają - jako wymóg złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty – obowiązek równoczesnego złożenia korekty deklaracji. A to, w przypadku prawomocnego stwierdzenia przez sąd administracyjny zawyżenia opłat, nie jest możliwe wobec art. 6m ust. 4 u.c.p.g., który wyklucza złożenie deklaracji (także korygującej) za okres wsteczny.

Konieczna poprawa przepisów 

Opisany stan powoduje konieczność interwencji ustawodawcy, który powinien zapewnić odpowiednie mechanizmy wykluczający  sprzecznej z zasadą „zanieczyszczający płaci” sytuacji, w której niektóre podmioty są obciążane oczywiście nieproporcjonalnymi opłatami.  A  problem rażąco zawyżonych opłat dotyka często grup szczególnie wrażliwych (np. seniorów). 

Marcin Wiącek prosi panią minister o ustosunkowanie się do problemu.

Odpowiedź Jacka Ozdoby, sekretarza stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska 

W odpowiedzi na pismo z dnia 16 lutego 2022 r. (znak: V.7204.35.2015.ŁK) pragnę poinformować, że sytuacja na krajowym rynku gospodarki odpadami komunalnymi jest oczywiście monitorowana przez resort i stanowi przedmiot nieprzerwanej analizy prowadzonej w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, między innymi w zakresie możliwych do wprowadzenia korzystnych rozwiązań dla wszystkich uczestników systemu, ze szczególnym uwzględnieniem interesów obywateli. Ministerstwo Klimatu i Środowiska otrzymuje i analizuje uwagi mieszkańców, gmin oraz przedsiębiorców dotyczące sytuacji na rynku gospodarki odpadami i podejmuje działania w tym zakresie.

Co do podejmowanych działań należy zauważyć, że powołano Zespół doradczy do spraw systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami, który składa się z przedstawicieli różnych środowisk m. in. z ekspertów realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami na poziomie rządowym, samorządowym, w ramach działalności gospodarczej oraz naukowej. Zadaniem Zespołu jest kompleksowa analiza systemu gospodarki odpadami, identyfikowanie aktualnych problemów oraz przedstawianie rekomendacji w zakresie możliwych do wprowadzenia rozwiązań m.in. dotyczących kwestii naliczania opłat od mieszkańców. Taka formuła współpracy przyspiesza uzyskiwanie informacji o aktualnych, ale i potencjalnych problemach wskazywanych przez uczestników.

W tym miejscu pragnę również zaznaczyć, iż w ramach tzw. Programu „Czystość Plus”, w dniu 11 sierpnia 2021 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, która zawiera rozwiązania mające na celu ustabilizowanie cen za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Ustawodawca ustawą tą wprowadził w między innymi art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ust. 3f stanowiący, że w przypadku wyboru metody naliczania opłaty od ilości zużytej wody opłata nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe, mający na celu uniknięcie nieproporcjonalnie dużego obciążania mieszkańców opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez wyznaczenie górnej granicy tej opłaty.

Wprowadzony został również art. 6r ust. 2da, który daje gminie możliwość pokrywania części kosztów z innych środków własnych, w celu obniżenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub, gdy pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Celem zmian było między innymi wyposażenie gminę w dodatkowe instrumenty, które umożliwią przyjęcie jak najbardziej efektywnego i dostosowanego do warunków lokalnych rozwiązania, wykorzystywanego w ramach realizacji przez gminę jej zadań własnych zwłaszcza w obszarze gospodarki odpadami komunalnymi.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w Ministerstwie Klimatu i Środowiska toczą się prace ukierunkowane na ograniczenie wzrostu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez zwiększenie realności realizowania zasady „zanieczyszczający płaci”. Te prace, obejmują wdrożenie koncepcji gospodarki o obiegu zamkniętym, szeroko rozumianej rozszerzonej odpowiedzialności producenta, co w efekcie powinno skutkować zmniejszeniem się ilości odpadów, w szczególności tych, które trudno jest przetworzyć oraz wytworzenia mechanizmów zmierzających do obniżenia kosztów systemu i jego lepszej wydajności.

Kluczowym jednak dla skuteczności rozwiązań w obszarze gospodarki opadami, tych zarówno obecnie obowiązujących, jak i projektowanych, jest efektywne i skuteczne działanie władz samorządowych.

W uzupełnieniu informuję, że przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwalają samorządom objąć pomocą osoby ubogie bądź starsze, które mogą mieć trudności z uiszczaniem opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Wymagane w tym celu jest podjęcie przez radę gminy, stosownej uchwały w której może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1348 i 2400).

W przypadku jakichkolwiek dodatkowych wątpliwości lub wyjaśnień, pozostaję do dyspozycji Pana Rzecznika.
 

V.7204.35.2015