Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Trzeba lepiej pomagać ofiarom przemocy. Sprawca przemocy musi natychmiast dostawać nakaz opuszczenia mieszkania, które dzieli z ofiarą
• Definicja przemocy powinna obejmować wszelkie jej akty, także ekonomiczną
• Państwo musi zapewnić ochronę również ofiarom jednorazowego aktu przemocy 

Takie m.in. rekomendacje rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar przedstawił premierowi Mateuszowi Morawieckiemu. Przygotował je po tym, jak na przełomie roku rząd najpierw zapowiedział prace nad zmianą ustawy o przemocy w rodzinie, a po powszechnej krytyce projektu zwrócił go do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do poprawek.

FAKTY: Przemoc domowa dotyka najsłabszych

Wszelkie przejawy przemocy w rodzinie stanowią naruszenie podstawowych praw i wolności człowieka. Dlatego stworzenie efektywnej i kompleksowej strategii państwa dla zapobiegania i zwalczania przemocy domowej powinno być jednym z najważniejszych wyzwań władzy.

Przemoc w rodzinie najczęściej dotyka osoby najsłabsze i te, którym najtrudniej się obronić: kobiety, dzieci lub osoby starsze. Wyjątkowo często jest doświadczeniem osób z niepełnosprawnościami. W 2017 r. policja odnotowała 165 tys. przypadków przemocy w rodzinie, w których krzywdy doznało blisko 93 tys. osób (73% ofiar to kobiety, ponad 14% - dzieci, a 12% - mężczyźni).

- Przemoc stosowana w rodzinie jest formą przemocy wobec kobiet, która wynika z utrwalonego na przestrzeni stuleci nierównego podziału władzy między kobietami a mężczyznami – pisze Rzecznik do premiera Mateusza Morawieckiego. Przemoc domowa jest doświadczeniem co trzeciej kobiety na świecie. 

Mimo wysiłków instytucji państwowych i organizacji pozarządowych problem pozostaje aktualny także w Polsce. Statystyki potwierdzają, że zjawisko to stanowi formę przemocy i dyskryminacji ze względu na płeć – przemoc na tle płciowym stosowana jest bowiem wobec kobiet w przeważającej mierze przez mężczyzn.

Z tego względu Rzecznik z uznaniem przyjął fakt, że w exposé z 12 grudnia 2017 r. premier Mateusz Morawiecki podkreślił konieczność prowadzenia polityki stanowczego sprzeciwu wobec jakichkolwiek przejawów takiej przemocy i pilną potrzebę wprowadzenia głębokich zmian systemu wpierającego osoby krzywdzone przez sprawców.

RPO miał nadzieję, że praca MRPiPS nad nowelizacją ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zakończy się przedstawieniem projektu, który będzie w pełni uwzględniać międzynarodowe standardy ochrony praw człowieka oraz będzie oferować ofiarom realną poprawę ich sytuacji. Tymczasem propozycja zmian przedstawiona pod koniec 2018 r. nie odpowiadała tym oczekiwaniom. W związku z tym niezbędne jest wskazanie zobowiązań i obszarów problemowych, które powinny być wzięte pod uwagę w dalszych pracach właściwych organów.

Skoro prace nad nowelizacją mają być kontynuowane, RPO przedstawił swe postulaty zmian. Celem Rzecznika jest poprawa ochrony osób doświadczającym przemocy w rodzinie.

STANDARDY: zobowiązania przyjęte przez Polskę i Polski dotyczące

Za szczególnie istotne Rzecznik uznaje międzynarodowe zobowiązania wynikające z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i dorobku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. ETPCz orzekał m.in.,że:

• przemoc ze strony partnera, której doświadczają kobiety, stanowi przejaw dyskryminacji ze względu na płeć. Pobłażliwość i bierność wobec przemocy wobec kobiet ze strony władz  narusza zakaz dyskryminacji;
• niedopuszczalne i sprzeczne z Konwencją jest traktowanie przejawów przemocy domowej jako prywatnego konfliktu pomiędzy małżonkami, który nie wymaga interwencji państwa;
• wydanie nakazu opuszczenia wspólnego mieszkania przez sprawcę powinno zapewniać natychmiastową ochronę ofiarom; wydanie go po pewnym czasie od pierwszych sygnałów o przemocy narusza Konwencję;
• wiedząc o podejrzeniu stosowania przemocy, państwo ma działać aktywnie nawet wtedy, gdy pokrzywdzeni pod presją sprawcy wycofują  oskarżenia;
• polityka państwa wobec przemocy domowej ma stanowić spójny i efektywny system.

Z perspektywy osób doznających przemocy szczególnie cenne jest podążanie za standardami Konwencji Rady Europy  o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej - czyli tzw. Konwencji Stambulskiej. Wskazuje ona, że przemoc wobec kobiet, w tym przybierająca formę przemocy domowej, ma charakter strukturalny, głęboko zakorzeniony w dysproporcji sił między płciami na przestrzeni wieków. Skuteczny system przeciwdziałania przemocy musi zaś podejmować tę problematykę kompleksowy. Według Konwencji przemoc domowa w większym stopniu dotyka kobiety, którym należy poświęcić szczególną uwagę. Zarazem Konwencja zachęca, aby stosować ją do wszystkich osób  doświadczających przemocy.

Specyfika zjawiska przemocy w rodzinie/przemocy domowej

Prawidłowa definicja przemocy w rodzinie powinna obejmować wszystkie rodzaje zachowań, których doświadczają ofiary. Zasadne jest odwołanie się do  Konwencji Stambulskiej, według której przemocą domową są wszelkie akty przemocy fizycznej, seksualnej, psychologicznej lub ekonomicznej, które mogą występować w rodzinie lub gospodarstwie domowym, bez względu na to, czy występują one między byłymi lub obecnymi małżonkami lub partnerami, oraz niezależnie od tego, czy sprawca i ofiara dzielą miejsce zamieszkania.

Konwencja Stambulska uzupełnia istotną lukę w polskiej ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie – mówi bowiem także o przemocy ekonomicznej. Pozbawia też wsparcia osoby doświadczające przemocy ze strony byłego partnera lub męża, z którym ofiara nie mieszka (przemoc taka nie może być dziś nawet ujęta w statystykach).

CZEGO W USTAWIE NIE NALEŻY ZMIENIAĆ: Uwagi RPO do projektu opracowywanego przez MRPiPS

Pomoc dla ofiar – nie może być na wniosek ofiar, ale z inicjatywy państwa

Władza ma zapewniać osobom dotkniętym przemocą ochronę zarówno w przypadku aktów jednorazowych, jak i tych o określonej częstotliwości. Jednorazowy akt przemocy jest zbyt często traktowany jako społecznie dopuszczalny konflikt rodzinny, a nie przestępstwo. Niezwłoczna reakcja państwa musi następować już na jej pierwsze sygnały, z inicjatywy organów państwa, a prowadzenie działań nie powinno wymagać formalnej zgody osoby doświadczającej przemocy (jak proponowano w nowelizacji z grudnia 2018 r.). 

Inaczej sytuacja ofiar jeszcze bardziej się pogorszy - w większości przypadków będą poddawane naciskom lub wręcz działaniom odwetowym ze strony sprawcy. A jeśli wycofają zgodę na dalsze prowadzenie procedury „Niebieskiej Karty”, będą pozbawione niezbędnego wsparcia.

Władze muszą odpowiadać za tworzenie warunków do przeciwdziałania przemocy

Opracowanie i realizacja gminnych, powiatowych i wojewódzkich programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie należy do zadań własnych tych samorządów (tak stanowi ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). RPO z zaskoczeniem przyjął propozycję uchylenia obowiązku przygotowywania takich programów (co przewidywał grudniowy projekt).

Wprowadzenie fakultatywności opracowania tych programów budzi obawy RPO, że doprowadzi to do marginalizacji problemu lub – jak pokazuje przykład Zakopanego – pozbawi ofiar przemocy niezbędnego wsparcia.

Gorzka lekcja z Zakopanego

Mimo interwencji organów państwa, w gminie Zakopane wciąż nie podjęto uchwały w sprawie programu pomocy osobom krzywdzonym przez najbliższych, choć  od 2010 r. jest to prawny obowiązek. RPO ma nadzieję, że problem ten zostanie rozwiązany w dalszych pracach legislacyjnych, a państwo wyegzekwuje obowiązki ustawowe wobec Zakopanego.

Utrzymanie standardów sprawozdań i wyciągania wniosków z niepowodzeń

Prokurator Generalny raz na dwa lata musi opracować wytyczne wobec zasad postępowania  prokuratury w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Pomysł, by robić to rzadziej - raz na 4 lata - budzi poważne wątpliwości RPO. Ostatnie wytyczne Prokurator Generalny wydał 22 lutego 2016 r. - obowiązek ten nie został zatem zrealizowany w 2018 r.

Negatywnie RPO ocenia też postulat, aby sprawozdanie z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie Rada Ministrów przedkładała Sejmowi nie każdego roku, lecz co 3 lata. Tylko bowiem systematyczna analiza danych zapewnia możliwość szybkiego reagowania na stwierdzane uchybienia, co jest kluczowe dla zapewnienia niezbędnej efektywności systemu reagowania na zjawisko przemocy domowej i wsparcia osób pokrzywdzonych.

JAKIE ROZWIĄZANIA WARTO WPROWADZIĆ:  środki ochrony i wspieranie osób dotkniętych przemocą

Szybsza izolacja sprawcy od ofiary

Dziś w toku postępowania karnego sąd może orzec wobec sprawcy przemocy domowej opuszczenie lokalu.  Izolacja sprawcy przemocy jest możliwa także niezależnie od postępowania karnego. Art. 11a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewiduje, że na wniosek osoby dotkniętej przemocą, sąd cywilny może zobowiązać sprawcę-członka rodziny wspólnie zajmującego mieszkanie do jego opuszczenia.

JEDNAK PROCEDURY TE TRWAJĄ ZBYT DŁUGO. W sytuacji bezpośredniego zagrożenia musimy mieć możliwość niezwłocznej izolacji ofiary i sprawcy przemocy - niezależnie od toczącego się postępowania karneg (gdy brak jest podstaw do zatrzymania czy wszczęcia postępowania karnego, a niezbędne jest zapewnienie fizycznego odseparowania osoby stosującej przemoc od bliskich).

Dlatego zdaniem RPO prawo nakazania natychmiastowego opuszczenia mieszkania powinni mieć policjanci, już w chwili interwencji domowej (Rzecznik zwracał już na to uwagę rządowi w grudniu 2015 r). Pozwoliłoby to na przerwanie przemocy i zapewnienie ofierze realnej pomocy w sytuacji, kiedy jej życie i zdrowie jest w szczególnym niebezpieczeństwie. Byłoby również sygnałem całkowitego braku przyzwolenia na przemoc w bliskich związkach. 

Sprawniejsze postępowania sądowe o zobowiązanie sprawcy przemocy do opuszczenia wspólnego mieszkania

Przewidziana w art. 11a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie instytucja cywilnego nakazu opuszczenia lokalu umożliwia sądom zobowiązanie osoby stosującej przemoc do opuszczenia mieszkania. Decyzja sądu zapada po rozprawie, która powinna odbyć się w terminie miesiąca od wpływu wniosku. Sprawy badane w Biurze RPO świadczą jednak,  że w praktyce dotrzymanie tego terminu jest trudne do osiągnięcia, zwłaszcza, gdy strony  wnoszą np. o przesłuchanie świadków. Z analiz RPO wynika, że średni czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku to 153 dni.

SĄDY MUSZĄ PRACOWAĆ SPRAWNIEJ. Dlatego RPO postulował przekazanie tych spraw wyłącznie wydziałom rodzinnym sądów oraz przyznanie tym sprawom kategorii „pilne” - co nastąpiło od początku 2018 r. Jest to jednak zmiana daleko niewystarczająca.

Lepsza pomoc mieszkaniowa dla osób doświadczających przemocy 

Większość ofiar– w zasadzie wyłącznie kobiety – ma realne trudności w uzyskaniu pomocy w znalezieniu innego mieszkania, którego nie dzieliłyby ze sprawcą. Nie ma żadnych preferencji w korzystaniu z gminnej pomocy mieszkaniowej, w tym pierwszeństwa w uzyskaniu mieszkania dla ofiar przemocy domowej. Rodzi to wiele problemów, które RPO bezskutecznie sygnalizował Ministrowi Infrastruktury w 2016 r. Rozważenia wymaga zatem doprecyzowanie przepisów, tak aby ofiary przemocy miały pierwszeństwo w uzyskaniu innego mieszkania.

Więcej specjalistycznych ośrodków wsparcia i miejsc bezpiecznego schronienia dla ofiar

Poważnym problemem jest niewystarczająca liczba powiatowych specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie.

Takie ośrodki są miejscem pierwszej pomocy – ofiara i jej dzieci mogą tu znaleźć schronienie przez trzy miesiące (z możliwością przedłużenia - bez skierowania i bez względu na dochód). Dają natychmiastową pomoc psychologiczną i prawną, organizują dostęp do pomocy medycznej. Diagnozują też problem przemocy w rodzinie oraz opracowują indywidualny plan pomocy ofierze; prowadzą też grupy wsparcia.

Raport NIK z 26 kwietnia 2016 r. wskazał jednak na niedostatki tego systemu. Już sama liczba specjalistycznych ośrodków wsparcia w latach 2015-2017 nie zwiększyła się (jest ich 35); nadal niewystarczająca jest też liczba miejsc w tych placówkach (591). Jedynie osiem tych ośrodków mieściło się w budynkach dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnością ruchową.

Coraz mniej jest gminnych i powiatowych ośrodków wsparcia (w 2015 r. było ich 24, w 2017 – 20). W województwach: podlaskim, świętokrzyskim, lubelskim, małopolskim, lubuskim i kujawsko-pomorskim takich placówek w ogóle nie utworzono. Oznacza to brak realizacji przez właściwe organy obligatoryjnych zadań. Podobna jest sytuacja domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, których liczba od kilku lat jest niezmienna; są  województwa nieświadczące tej formy pomocy.

Lepsze planowanie indywidualnej pomocy dla ofiar

Pilnych zmian wymaga działalność zespołów interdyscyplinarnych, których członkowie m.in. przygotowują i wdrażają plan pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie.

RPO ma wątpliwości wobec braku wyraźnego uregulowania wynagradzania osób z tych  zespołów. Zdaniem RPO warto również rozważyć wprowadzenie okresowego monitorowania przez grupy robocze sytuacji osób dotkniętych przemocą po zamknięciu procedury „Niebieskiej Karty”.

Wykorzystanie mechanizmów ochrony ofiar w ramach procedury karnej; skorzystanie z unijnej dyrektywy „ofiarowej”

Sposobem wzmocnienia ochrony osób pokrzywdzonych przemocą domową, czy ze względu na płeć byłoby też pełne wprowadzenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw.

Dyrektywa nakazuje, aby przy ocenie potrzeb pokrzywdzonych brać pod uwagę takie cechy jak: wiek, płeć oraz tożsamość płciowa, pochodzenie etniczne, rasa, religia, orientacja seksualna, stan zdrowia, niepełnosprawność, ale także - status pobytowy, problemy z komunikacją, związek ze sprawcą lub zależność od niego, czy doświadczenie przestępstw w przeszłości.

Dyrektywa formułuje obowiązek państwa udzielania pomocy ofiarom przestępstw w rozumieniu i byciu rozumianym od momentu pierwszego kontaktu z właściwym organem. Rzecznik zwraca tu uwagę na konieczność wdrożenia całościowych rozwiązań adekwatnych do potrzeb osób z różnymi niepełnosprawnościami, które są szczególnie narażone na przemoc. Prawo do rozumienia i bycia rozumianym powinno obejmować praktyczne sposoby dostosowania komunikacji do szczególnych potrzeb takich grup, jak osoby niewidome, z niepełnosprawnością intelektualną, czy niepełnoletnie.

• Zaniepokojenie RPO budzi brak przepisu, który gwarantowałby ofiarom prawo do bycia przesłuchiwanym – w miarę możliwości – przez te same osoby. Jest też wątpliwość, czy w polskim porządku prawnym jest w pełni realizowane prawo ofiar przemocy seksualnej, na tle płci czy przemocy w bliskich związkach do przesłuchiwania przez osoby tej samej płci co ofiara.
• Szczególnej uwagi wymaga też zapewnienie ofiarom wolności od zbędnych pytań dotyczących ich życia prywatnego, w tym zwłaszcza podczas rozprawy sądowej. Obecnie przepisy nie zawierają ograniczeń w tym zakresie.
• Z kolei jawność rozprawy w takiej sprawie powinna być wyłączona nie tylko na żądanie osoby, która złożyła wniosek o ściganie, ale także osoby pokrzywdzonej przestępstwem.  Publiczne rozpoznawanie spraw o te przestępstwa drastycznie ingeruje w najintymniejszą sferę życia pokrzywdzonych i jest poważną traumą. Zdaniem Rzecznika w takich przypadkach ograniczone powinno być prawo prokuratora do sprzeciwu wobec wyłączenia jawności.

Poprawa zasad przesłuchania pokrzywdzonego przestępstwem przeciw wolności seksualnej 

Osobom pokrzywdzonym przestępstwami seksualnymi nie możemy przysparzać dodatkowych cierpień z powodu przedłużającego się i źle zorganizowanego postępowania.

Osoby te powinny być przesłuchane w sądzie raz i to możliwie szybko, bo oczekiwanie w takich sytuacjach jest dodatkową udręką. Przepisy wskazują dziś, że przesłuchanie należy przeprowadzić ze szczególnym poszanowaniem praw pokrzywdzonych, ale nie określono jego terminu. W efekcie bardzo często od przestępstwa do chwili przesłuchania upływają nawet trzy miesiące. W związku z postulatami RPO w tej kwestii, Ministerstwo Sprawiedliwości pracuje nad uzupełnieniem prawa - aby dochodziło do tego nie później niż w 14 dni od wpłynięcia wniosku.

Lepsza pomoc i edukacja sprawców przemocy

Nie da się skutecznie przeciwdziałać przemocy bez edukowania i pracy z samymi sprawcami. Pokazują to dane statystyczne:

• 67% sprawców biorących udział  w programie korekcyjno-edukacyjnym deklarowało zaprzestanie  stosowania przemocy w czasie jego trwania.
• 34% osób, które wcześniej w nich uczestniczyły, zupełnie zaprzestało jej stosowania.

Jednak przepisy nie pozwalają objąć takimi działaniami wielu sprawców.Sprawca ukarany bezwzględną karą więzienia nie może zostać zobowiązany do  udziału w takim programie. Zatem osoba taka wyjdzie na wolność nie tylko nie wiedząc, jak powstrzymywać się od przemocy, ale także nie musząc się tego nauczyć.

Jest tak dlatego, że przepisy ograniczają stosowanie oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych tylko do tych sprawców, wobec których zastosowano środki  probacyjne (np. kara więzienia w zawieszeniu), przy czym orzekanie przez sąd tego obowiązku jest fakultatywne.

Zdaniem RPO należałoby przyjąć jako zasadę kierowanie wszystkich sprawców przemocy w rodzinie do uczestnictwa w programach korekcyjno-edukacyjnych. W przypadku stosowania środków probacyjnych taki obowiązek powinien być obligatoryjny

***

- Mam nadzieję, że Pan Premier zechce przychylnie rozważyć przedstawione postulaty i poczynione zostaną starania ich odpowiedniego uwzględnienia w toku procesu legislacyjnego – brzmi konkluzja pisma Adama Bodnara. Uwagi te RPO kieruje na postawie wniosków i skarg, jakie otrzymuje od ludzi.

RPO poprosił premiera o pilne powiadomienie o stanie prac nad nowelizacją ustawy o przemocy w rodzinie oraz harmonogramu prac, w tym konsultacji publicznych.

XI.518.1.2019