Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Problematyka schronów dla ludności nie jest uregulowana. Wskazuje się ponadto, że tylko ok. 1-2 proc. obywateli mogłoby znaleźć w nich miejsce
• Na wieloletnie zaniedbania w tej dziedzinie wskazywały kolejne raporty NIK, według której obrona cywilna w Polsce nie jest przygotowana do swych zadań
• Wątpliwości budzą też prace nad aplikacjami informującymi mieszkańców o miejscach, gdzie mogliby się schronić – takie aplikacje mogą ograniczać prywatność 
• Należy też zastanowić się nad zasadnością upublicznienia mapy schronów w Warszawie
• AKTUALIZACJA: Można założyć, że zinwentaryzowane budowle ochronne, w zależności od zagrożenia, zapewnią ochronę dla niemal 1,5 mln osób - odpowiada MSWiA

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek zwraca się w tej sprawie do ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego.

Wniosek obywatela - analiza RPO

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynął wniosek dotyczący prowadzonej inwentaryzacji piwnic i schronów. Zaniepokojony obywatel wskazał, że strona internetowa Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej zawiera dokładną mapę piwnic i schronów. Podał w wątpliwość legalność takich działań i zwrócił się o zbadanie sprawy.

Jakkolwiek we wniosku podniesiono możliwe naruszenie ochrony danych osobowych i miru domowego, to w ocenie RPO  konieczne jest szersze przeanalizowanie sprawy pod względem ochrony praw obywatelskich, ale także bezpieczeństwa narodowego oraz interesu państwa.

Rzecznik dokonał analizy problematyki schronów. Według mediów  trwa obecnie przegląd piwnic i schronów -„to efekt decyzji podjętych przez MSWiA o przeprowadzeniu na terytorium Polski narodowego spisu budowli ochronnych. Odbywa się on od 10 października do 17grudnia br.”. 

Eksperci dosyć krytycznie wypowiadają się na temat dotychczasowego poziomu zainteresowania problemem schronów oraz brakiem regulacji tej materii. Wskazują, że szacunkowo jedynie około 1-2% obywateli mogłoby szukać miejsca w schronie lub ukryciu.

Wobec działań wojennych za wschodnią granicą Polski należy zaznaczyć, że schrony i ukrycia są wciąż uważane za najskuteczniejszy zbiorowy środek ochrony przed bronią masowego rażenia oraz konwencjonalnymi środkami rażenia. 

Według Protokołu I do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r  jednym z zadań humanitarnych jest przygotowanie i organizowanie schronów. W przeciwieństwie do większości krajów Unii Europejskiej w Polsce od lat brakuje odpowiednich regulacji, gdyż obowiązujące przepisy utraciły moc, a w ich miejsce nie uchwalono innych. Od lat 90. XX wieku w polskim prawie nie obowiązywała żadna definicja budowli ochronnej, schronu czy ukrycia, choć na szczeblu Szefa Ochrony Cywilnej Kraju podejmowano próby unormowania tej definicji.

Oceny NIK

Kwestie dotyczące obrony cywilnej były wielokrotnie przedmiotem oceny Najwyższej Izby Kontroli. Raport NIK z 2012 r. wykazał, że „obrona cywilna w Polsce nie jest przygotowana do wykonywania żadnego ze swoich zadań. W przypadku wystąpienia klęski żywiołowej nie jest w stanie przyłączyć się do sprawnego usuwania jej skutków. Podczas wojny nie ochroni ludności cywilnej ani krytycznie ważnych obiektów. W jej magazynach zalegają zużyte maski przeciwgazowe i sygnalizatory promieniowania z lat siedemdziesiątych. Obrona cywilna w Polsce funkcjonuje tylko na papierze". 

Ówczesne przepisy nie wskazywały wykonawcy takich zadań, jak przygotowanie i organizowanie schronów czy też obsługa środków zaciemniania. Wskazywały do poszczególnych zadań kilku wykonawców, nie precyzując ich relacji w tym zakresie.

Ponadto NIK już w 2012 r. alarmował - na co należy zwrócić szczególną uwagę teraz, w kontekście wojny w Ukrainie – że z ogólnej liczby budowli tylko 5554 stanowią schrony, w których znajduje się ogółem 860 376 miejsc ochronnych. Pozostałe 29 893 budowle to ukrycia, w których ogółem może schronić się 800 586 osób. Istniejące schrony i ukrycia zapewniają ogółem zaledwie 4,37% potrzeb w zakresie miejsc ochronnych w skali kraju. Wynika z tego, że w przypadku konfliktu zbrojnego, jedynie co dwudziesty piąty Polak będzie mógł liczyć na miejsce w budowli ochronnej. W zakresie zaopatrywania organów i formacji obrony cywilnej wskazano m.in., że z magazynów obrony cywilnej sukcesywnie wycofywany jest sprzęt, który utracił parametry eksploatacyjno-techniczne.

Kolejna kontrola NIK w 2017 r. wykazała, że struktury obrony cywilnej wciąż nie były przygotowane do skutecznej realizacji zadań w zakresie ochrony ludności, wynikających z Protokołu I. Struktura i organizacja obrony cywilnej określona została w raporcie NIK jako anachroniczna. Liczba formacji obrony cywilnej nieadekwatna była do zidentyfikowanych zagrożeń. Odnotowano także, że wyposażenie istniejących formacji było niekompletne i przestarzałe. 

Przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości są niewątpliwie wieloletnie zaniedbania, przejawiające się m.in. brakiem kompleksowych uregulowań prawnych, lekceważeniem znaczenia przygotowania planów, procedur i struktur na wypadek wystąpienia zagrożeń oraz niewystarczającym finansowaniem.

W ocenie NIK niezbędne było w 2017 r. pilne podjęcie działań w celu budowy sprawnego, skutecznego i zintegrowanego systemu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej. Wskazano wówczas, że brak systemu ochrony ludności będzie skutkował w przyszłości, w razie zagrożeń, podejmowaniem działań improwizowanych, opartych jedynie na doraźnych decyzjach, co może obniżać ich skuteczność.

NIK podejmował także działania kontrolne o charakterze regionalnym. Przywołać można np. kontrolę przeprowadzoną w Kielcach w 2022 r. Wynika z niej, „że żaden ze schronów przeznaczonych dla mieszkańców Kielc nie może wypełniać wszystkich wymaganych funkcji ochronnych, zwłaszcza w zakresie szczelności oraz sprawności układów i urządzeń filtrowentylacyjnych''.

Aplikacje mogą naruszać prywatność 

W przestrzeni publicznej pojawiają się informacje dotyczące prac nad budowaniem aplikacji mających za zadanie informować mieszkańców Warszawy o miejscach, w których w razie potrzeby mogliby znaleźć schronienie. Niezależnie od tego strona rządowa w informacjach dla mediów wskazuje na trwające prace nad utworzeniem aplikacji określającej położenie schronów w Polsce.  Powstaje pytanie czy aplikacje, o których mowa powyżej, będą komplementarne, czy też działać będą niezależnie. Kolejne pytanie dotyczy osób, które żadnej z tych aplikacji nie będą mieć, np. z braku możliwości technicznych, czy też niechęci.
     
Rzecznik bada informacje dotyczące planów uchwalenia przepisów zobowiązujących operatorów ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej do preinstalacji aplikacji mobilnej RSO (Regionalny System Ostrzegania) i Alarm112 na telekomunikacyjnych urządzeniach końcowych sprzedawanych użytkownikom w autoryzowanych punktach sprzedaży.

Niewątpliwie zaufanie obywateli podważyło upublicznienie informacji o stosowanym przez służby oprogramowaniu Pegasus. Sprawa ta dotychczas nie została kompleksowo wyjaśniona, co nie buduje zaufania obywateli do państwa - a co RPO odnotowuje w kierowanych do niego wnioskach.

W ocenie RPO należy być bardzo powściągliwym w tworzeniu kolejnych przepisów mogących ograniczać prywatność jednostek. Wiadome jest, że obecna sytuacja nakłada na władze szczególny obowiązek zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa, w tym także - w razie potrzeby - informacji o miejscu możliwym do schronienia, jednak nie może być ona uzależniona od uprzedniej instalacji aplikacji. 

Zdaniem RPO Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych powinien zostać poproszony przez MSWiA o opinię co do możliwości tworzenia takich aplikacji, ich możliwych ingerencji w prywatność oraz dokonywania innych preinstalacji - z uwagi na art. 51 ustawy o ochronie danych osobowych.

Należy także zastanowić się nad zasadnością udostępniania na stronie internetowej KG PSP  bardzo szczegółowych informacji, zawierających także dokumentację fotograficzną, dotyczących rozmieszczenia schronów w Warszawie z nieograniczonym dostępem do mapy, zdjęć i dokładnych adresów.

Ponadto należy spytać czy udostępnienie tak szczegółowych informacji nie naraża państwa na udostępnienie podmiotom czy instytucjom niepowołanym danych, które mogą być wykorzystane niezgodnie z interesem państwa, zwłaszcza w obecnej sytuacji. RPO zwraca też uwagę na bezpieczeństwo obywateli, którzy potencjalnie musieliby z takich miejsc korzystać. Skatalogowanie bowiem miejsc, z dokładnością co do konkretnego budynku, gdzie potencjalnie przebywać może ludność cywilna, nie stanowi obecnie problemu wobec upublicznienia tych informacji.

Rzecznik zwraca się do ministra o:

1)    zbadanie zasadności publikacji na stronie internetowej Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej mapy Warszawy zawierającej szczegółowe dane określające lokalizację schronów;
2)    weryfikację możliwości udostępniania takich informacji ze względu na bezpieczeństwo i interes państwa;
3)    udostępnienie Rzecznikowi Praw Obywatelskich powołanej na wstępie publikacji, na którą powołał się anonimowy wnioskodawca;
4)    udzielenie Rzecznikowi Praw Obywatelskich odpowiedzi na pytanie czy rozpoczęte działania inwentaryzacyjne piwnic i schronów będą jeszcze intensyfikowane w zakresie weryfikacji poszczególnych piwnic przypisanych do konkretnych lokali mieszkalnych (wraz z dokumentacją fotograficzną), co mogłoby narazić ich właścicieli na możliwość bycia zidentyfikowanym dzięki takiej ewidencji piwnic;
5)    zintensyfikowanie podjętych już prac legislacyjnych (a także organizacyjnych) w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej, czemu poświęcone zostało odrębne wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich skierowane do Pana Ministra;
6)    wskazanie czy rozwiązania dotyczące planów tworzenia aplikacji dotyczącej schronów:
a)    są związane z planowanym instalowaniem aplikacji rządowych na urządzeniach prywatnych (preinstalacja), co doprowadzi do sytuacji, w której możliwy będzie zakup nowego telefonu wyłącznie z rządowymi aplikacjami i oprogramowaniem?
b)    są konsultowane z innymi podmiotami, które także planują stworzenie takich aplikacji? Czy utworzone aplikacje będą komplementarne czy niezależne?
c)    są uzgadniane w zakresie ochrony danych osobowych użytkowników z Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych?
d)    zabezpieczają interesy osób, które takiej aplikacji nie będą posiadały?

Odpowiedź Macieja Wąsika, sekretarza stanu w MSWiA

W odpowiedzi na pismo z 13 grudnia 2022 r. (sygn.: VII.501.158.2022.KSZ) w sprawie inwentaryzacji miejsc schronienia należy podkreślić, że publikacja na stronie internetowej Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej (PSP) informacji dotyczących lokalizacji obiektów ochronnych wychodzi naprzeciw społecznym oczekiwaniom związanym z zapewnieniem przez władze publiczne schronienia obywatelom w przypadku zagrożenia. Celem przeprowadzonej przez PSP ogólnopolskiej inwentaryzacji było ustalenie miejsc doraźnego schronienia pełniących rolę osłony m.in. przed ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi, a także zweryfikowanie klasyfikacji obiektów ochronnych wskazywanych dotychczas przez jednostki samorządu terytorialnego jako schrony i ukrycia.

Mając na uwadze, że prezentowane przez PSP dane dotyczą schronów przeznaczonych na potrzeby ochrony ludności, a nie systemu kierowania bezpieczeństwem państwa, należy uznać za zasadne zapewnienie dostępu obywatela do informacji o ich lokalizacji. Jednocześnie należy pamiętać, że obiekty te podlegają ochronie przed działaniami wojennymi na mocy Konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczących ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych i Protokołów Dodatkowych do nich. Informacje w zakresie lokalizacji miejsc doraźnego schronienia są powszechnie dostępne za pośrednictwem uruchomionej przez PSP aplikacji.

W wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji łącznie zweryfikowano 234 735 obiektów na terenie kraju. Strażacy samodzielnie zarejestrowali 224 113 obiektów, natomiast wspólnie z przedstawicielami administracji samorządowej i rządowej zinwentaryzowano ich 10 622. W ramach tej liczby 1903 to schrony, a 8719 ukrycia, pozostałe obiekty to tzw. ukrycia doraźne, które zostały zinwentaryzowane w ramach rozpoznania operacyjnego, możliwe do wykorzystania przy ochronie ludności. Ponieważ inwentaryzacja była realizowana na zasadach dobrowolności, należy zaznaczyć, że mogą istnieć schrony i miejsca schronienia w Polsce, które nie zostały ujęte w raporcie z realizacji ww. zadania. Zatem liczba obiektów zinwentaryzowanych przez PSP może być mniejsza od stanu rzeczywistego.

Na podstawie przeprowadzonej weryfikacji i kalkulacji obliczeniowych można założyć, że zinwentaryzowane budowle ochronne, w zależności od zagrożenia, zapewnią ochronę dla niemal 1,5 mln osób.  W przypadku miejsc doraźnego schronienia określono, że pojemność zweryfikowanych obiektów przekracza populację Polski i wynosi ponad 49 mln osób.

VII.501.158.2022