Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W polskim prawie jest luka w zakresie obrony cywilnej, co jest  szczególnie niepokojące w kontekście agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę
• A w przygotowywanym przez MSWiA projekcie ustawy zaproponowano niejasną regulację co do funkcjonowania schronów dla ludności
• Nie jest np. jasne, kto odpowiada za informowanie, gdzie w danej okolicy jest najbliższy schron
• Innym problemem jest też konieczność utrzymywania przez wspólnoty  mieszkaniowe schronów w swych piwnicach
• AKTUALIZACJA: Obecnie brak jest przepisów wskazujących wprost podmiot, którego zadaniem byłoby udostępnianie informacji o lokalizacji schronów - odpowiada MSWiA 
• Resort przygotował projekt rozporządzenia Rady Ministrów ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i obiekty służące bezpieczeństwu lub obronności państwa  

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek pisze w tej kwestii do  ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego.

Obywatel zasygnalizował RPO problem dostępności informacji na temat schronów dla ludności w razie masowego zagrożenia dla życia i zdrowia. Odpowiednich informacji nie udzieliły mu ani urzędy, ani spółdzielnia mieszkaniowa. Na tle zgłoszonego problemu wyłoniło się zagadnienie organizacji i funkcjonowania obrony cywilnej w świetle przepisów prawa.

Do niedawna obrona cywilna były regulowana ustawą z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP. Stanowiła m.in., że „centralnym organem administracji rządowej w sprawach obrony cywilnej jest szef Obrony Cywilnej Kraju"; „terenowymi organami obrony cywilnej są wojewodowie, starostowie, wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast)"; do zakresu działania szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin należy kierowanie oraz koordynowanie przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne działające na ich terenie". 

Ustawa zawierała upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, które miało unormować „szczegółowy zakres działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju oraz szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin, jak również zasady i tryb kierowania oraz koordynowania przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej". 25 czerwca 2002 r. wydano rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin.

23 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. W jej myśl utraciła moc ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP. Tym samym straciły moc wszystkie jej przepisy regulujące materię obrony cywilnej, a także rozporządzenie Rady Ministrów z 25 czerwca 2002 r. Nowa ustawa o obronie Ojczyzny nie zawiera zaś analogicznych unormowań dotyczących obrony cywilnej. Świadczy to o luce w systemie prawa luki w tym obszarze.

Przepisy dotyczące obrony cywilnej zawarte są w przygotowanym w MSWiA projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej (nr UD432). Dokument ten pozostaje w fazie konsultacji. Tymczasem zagrożenia związane z trwającą od 24 lutego 2022 r. agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę czynią pilną kwestię jednoznacznych regulacji dotyczących organizacji i funkcjonowania obrony cywilnej.

Wydaje się ponadto, że w projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej zaproponowano dość niejasną regulację co do funkcjonowania schronów.

Projektowany art. 98 ust. 1 stanowi: „W celu zapewnienia doraźnej ochrony ludności cywilnej w czasie wojny, właściwe organy ochrony ludności realizują przedsięwzięcia dotyczące: 1) rozpoznania i planowania obiektów użyteczności publicznej, magazynowych lub ich części z przeznaczeniem do zbiorowej ochrony; 2) przygotowania doraźnych ukryć na terenach publicznych i niepublicznych". Ust. 2 brzmi zaś: „Warunki wykorzystania obiektów, o których mowa w ust. 1, określa właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca, w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań związanych z ochroną ludności i przygotowaniem miejsc ochronnych dla osób mogących przebywać w danym budynku lub terenie, przy czym w budownictwie jednorodzinnym ukrycia doraźne przeznaczone są dla osób przebywających w danym budynku". Nie jest zatem jasne, kto odpowiada za udzielanie ludności informacji o tym, gdzie w danej okolicy jest najbliższy schron.

Ponadto trzeba zwrócić uwagę na proponowany przepis art. 98 ust. 3: „Za budowę, bieżące utrzymanie obiektów, o których mowa w ust. 1 odpowiada jego właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca". Oznacza to obciążenie kosztami właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców tego rodzaju obiektów, mimo że są to obiekty użyteczności publicznej, a  razie potrzeby mogą z nich skorzystać także inne osoby. 

Podobna propozycja była zawarta w projekcie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej z 2 lipca 2019 r. (druk nr UD24), również opracowanym w MSWiA. Spotkało się z to z krytyką RPO, który w piśmie do MSWiA z 2 lipca 2020 wskazywał: „Z punktu widzenia organu stojącego na straży praw obywatelskich, w tym również praw majątkowych obywateli, ten kierunek uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę nie znajduje uzasadnienia w sposobie wykorzystania i przeznaczenia tych budowli, i nie jest do zaakceptowania. Dla właścicieli lokali - członków wspólnot mieszkaniowych oznaczałby w istocie ustawowe nałożenie na nich obowiązku pokrywania kosztów bieżącego utrzymania budowli ochronnych, które - co warto ponownie podkreślić - nie są przeznaczone do ich wyłącznego wykorzystania. W mojej ocenie rozwiązanie nakładające obowiązki finansowe związane z utrzymaniem schronów wyłącznie na właścicieli wyodrębnionych lokali oznaczać będzie niedopuszczalne przerzucenie na obywateli ciężarów finansowych, które spoczywać powinny na władzy publicznej". Uwagi te zachowują nadal aktualność.

RPO zdecydował się na kolejne wystąpienie do MSWIA mimo jego odpowiedzi na pismo RPO z 28 kwietnia 2022 r. Po ogłoszeniu projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej nasunęły się bowiem nowe pytania. Ponadto przedłuża się stan luki prawnej w zakresie regulacji dotyczących obrony cywilnej. Jest to szczególnie niepokojące w sytuacji agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę - państwo z nami sąsiadujące. 

Rzecznik prosi ministra o odpowiedź na pytania:

1.    Jaki organ administracji publicznej bądź inny podmiot odpowiada w obecnym stanie prawnym za przekazywanie mieszkańcom informacji o lokalizacji schronów znajdujących się w okolicy ich miejsca zamieszkania?
2.    Jakie regulacje dotyczące obrony cywilnej obowiązują w obecnym stanie prawnym, tj. po uchyleniu ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych?
3.    Jaki podmiot będzie odpowiedzialny za udzielanie ludności informacji o lokalizacji najbliższego schronu w świetle projektowanej ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej?
4.    Czy przewiduje Pan Minister możliwość modyfikacji art. 98 ust. 3 projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej w takim kierunku, aby koszty bieżącego utrzymania obiektów w postaci schronów ponosiła władza publiczna?

Odpowiedź Macieja Wąsika, sekretarza stanu w MSWiA

Jak wskazał Pan w piśmie z 6 grudnia 2022 r. (sygn.: VII.7215.1.2022.MP), w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny  przestała obowiązywać ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej , co skutkuje utratą mocy niektórych przepisów krajowych dotyczących obrony cywilnej.

Należy jednak zauważyć, że funkcjonowanie obrony cywilnej w Polsce jest zapewnione poprzez realizację zapisów Konwencji genewskich, których Rzeczypospolita Polska jest sygnatariuszem. Jednocześnie uprzejmie informuję, że doprecyzowanie zadań w omawianym zakresie zostało przewidziane w projektowanej ustawie o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej.

Zgodnie z ww. projektem zadania obrony cywilnej z chwilą ogłoszenia stanu wojennego, stanu klęski żywiołowej i w czasie wojny będą realizowane w ramach ochrony ludności przez organy administracji publicznej i podmioty krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz inne podmioty niewchodzące w skład tego systemu, które posiadają zdolności w zakresie ochrony ludności. Organami właściwymi w sprawach obrony cywilnej będą: minister kierujący działem sprawy wewnętrzne, wojewoda, starosta, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt przewiduje powołanie funduszu celowego - Państwowego Funduszu Ochrony Ludności - którego środki będą przeznaczane m.in. na budowę, modernizację i utrzymanie schronów oraz dostosowanie budowli spełniających warunki zapewnienia ukrycia przeznaczonego do ochrony ludności przed zagrożeniem zewnętrznym. Projektowana regulacja zakłada, że organy administracji publicznej będę udostępniały obiekty wyznaczone na zastępcze miejsca czasowego pobytu, w tym schrony i ukrycia na wypadek ewakuacji ludności.

Organy ochrony ludności, w zakresie swojej właściwości, będą wykonywały czynności związane z rozpoznawaniem zagrożeń oraz ostrzeganiem, alarmowaniem i powiadamianiem ludności. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że udzielanie informacji o schronach i obiektach ukrycia będzie miało miejsce w ramach realizacji tego zadania i z uwzględnieniem właściwości miejscowej.

Odnosząc się do obowiązującego stanu prawnego należy stwierdzić, że aktualnie brak jest przepisów wskazujących wprost podmiot, którego zadaniem byłoby udostępnianie informacji o lokalizacji schronów. Zatem w tym zakresie zasadne jest odnoszenie się do przepisów dotyczących ogólnych zasad ewidencjonowania budynków. Mając na uwadze powyższe należy wskazać na art. 7d pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne , zgodnie z którym prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków jest zadaniem starosty. Należy jednakże podkreślić, że w związku ze wskazanym powyżej brakiem regulacji ustanawiających wymogi techniczne i zasady eksploatacji schronów, jednoznaczna identyfikacja takich obiektów jako schronów nie jest możliwa.

Aktualnie do kwestii obrony cywilnej, odnoszą się, co do zasady, Protokoły Dodatkowe do Konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczące ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I) oraz dotyczące ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół II), sporządzone w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r., w których obrona cywilna jest definiowana nie instytucjonalnie, a funkcjonalnie (czynnościowo), przez wskazanie składających się na nią działań, które, co do zasady, można wpisać w zakres zadań innych podmiotów niełączonych wprost w porządku krajowym z obroną cywilną (np. Państwowa Straż Pożarna, ochotnicze straże pożarne, ratownictwo, w tym medyczne itp.), które są wykonywane na podstawie przepisów szczególnych.

Zadania z zakresu obrony cywilnej, wymienione w Konwencjach genewskich, są realizowane zarówno przez poszczególne służby, jak i terenowe organy obrony cywilnej, m.in. na podstawie następujących aktów prawnych:

• ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie , m.in. w zakresie zwierzchnictwa nad rządową administracją zespoloną w województwie, nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, gospodarności i rzetelności, zapewnienia gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w województwie w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, zapewnienia współdziałania wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kierowanie ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, koordynacji zadań w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa oraz zarządzania kryzysowego,
• ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym  - w zakresie m.in. opracowania załącznika do planu zarządzania kryzysowego obejmującego organizację ewakuacji z obszarów zagrożonych, nadzoru centrów zarządzania kryzysowego nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności,
• ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe  - m.in. w zakresie kierowania akcją likwidacji zagrożenia i usuwania skutków zdarzenia radiacyjnego, opracowania wojewódzkiego planu postępowania awaryjnego, planu postępowania na wypadek awarii,
• ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne  - w zakresie współdziałania z Wodami Polskimi w opracowaniu wojewódzkiego planu zarządzania kryzysowego, utrzymania i wyposażenia wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych, opiniowania oceny ryzyka powodziowego, uzgadniania projektów map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, uzgadniania planów zarządzania ryzykiem powodziowym, uzgadnianie projektu planu przeciwdziałania skutkom suszy.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 821 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny do 23 października 2023 r. pozostaje w mocy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2013 r. w sprawie systemów wykrywania skażeń i powiadamiania o ich wystąpieniu oraz właściwości organów w tych sprawach.

Zgodnie z projektem ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej za budowę, bieżące utrzymanie obiektów użyteczności publicznej, obiektów magazynowych lub ich części z przeznaczeniem do doraźnej zbiorowej ochrony oraz przygotowanie doraźnych ukryć na terenach publicznych i niepublicznych będzie odpowiadał jego właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca. Należy podkreślić, że przepis ten odnosi się do miejsc stanowiących doraźne ukrycie, a nie schron.

W odniesieniu do obiektów typu schron, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przygotowało projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i obiekty służące bezpieczeństwu lub obronności państwa. 

W regulacji tej przewiduje się zróżnicowanie modelu finansowania rozwoju tego typu budownictwa obejmującego budowę nowych obiektów, a także - z uwagi na znaczące koszty budowy i ograniczone możliwości finansowe budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego - wykorzystanie istniejącej infrastruktury obejmujące przystosowanie istniejących obiektów tak, aby spełniały wymogi techniczne i użytkowe. W ramach finansowania proponuje się następujące źródła:
1)    środki prywatnych inwestorów w przypadku budowy przydomowych schronów,
2)    środki w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego na podstawie umowy między organem ochrony ludności dysponującym budżetem w ramach środków własnych (np. rezerwa na realizację zadań własnych z zakresu ochrony ludności w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu), a inwestorem prywatnym na realizację celu publicznego. W ramach takiej umowy oprócz środków budżetu organu ochrony ludności możliwe byłoby również finansowanie inwestycji ze środków inwestora,
3)    środki w ramach przewidzianego w projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej Państwowego Funduszu Ochrony Ludności, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. W takim przypadku, przyznanie środków na budowę lub przystosowanie do parametrów budowli ochronnej następowałoby na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wymagającej uzasadnionego wniosku organu ochrony ludności poprzedzonego analizą potrzeb w tym zakresie.

Jednocześnie uprzejmie informuję, że Ministerstwo Rozwoju i Technologii proceduje projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, w którym przewidziano możliwość inwestycji w przydomowe schrony o wielkości do 35 m2 wyposażone w urządzenia filtrowentylacyjne lub pochłaniacze regeneracyjne, przeznaczone do ochrony użytkowników budynku mieszkalnego przed skutkami zagrożeń militarnych, ekstremalnych zjawisk pogodowych i skażeń, znajdujących się pod ziemią lub częściowo zagłębionych w gruncie, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

VII.7215.1.2022