Biuletyn Informacji Publicznej RPO

11 grudnia 2017 r. Komisja Wenecka (Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo) wydała opinię dotyczącą ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze. Zastąpiła ona ustawę z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze.

Procedura legislacyjna

Komisja wyraża rozczarowanie przyspieszonym trybem przyjęcia ustawy uniemożliwiającym przeprowadzenie jakichkolwiek znaczących konsultacji społecznych (p 24).

Połączenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości

Za najistotniejszą zmianę merytoryczną Komisja uznaje ponowne połączenie urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Choć Komisja zauważa, że pewna zależność zwierzchnika prokuratury od rządu co do zasady nie narusza standardów Rady Europy, podkreśla jednak, że w Polsce został wprowadzony model wyjątkowy, polegający nie na podległości, lecz na powierzeniu wprost zwierzchniości nad prokuraturą władzy politycznej (p 28).

Komisja zwraca uwagę na sprzeczność pomiędzy przepisami ustawy zakazującymi prokuratorom sprawowaniu mandatu posła, a także przynależności do partii politycznych i prowadzenia działalności politycznej, a stanem, w którym Prokuratorem Generalnym jest aktywny polityk (Minister Sprawiedliwości), będący w dodatku posłem na Sejm. Komisja podkreśla także, że również Prokurator Krajowy jest mianowany w sposób upolityczniony (p 31 i 32).

Model, w którym Minister Sprawiedliwości jest jednocześnie Prokuratorem Generalnym, z samej swej natury uniemożliwia spełnienie standardów związanych z powoływaniem i odwoływaniem zwierzchnika prokuratury zmierzających do zminimalizowania politycznego wpływu na te decyzję. Komisja wskazuje wprost, że system powoływania członka rady ministrów jest niemożliwy do zastosowania do powoływania zwierzchnika prokuratury (p 36). Ponadto pozwala na sprawowanie tej funkcji przez jedną osobę przez kilka kadencji, co w ocenie Komisji stanowi istotne zagrożenie dla bezstronności (p 35 i 37).

Komisja odnotowuje także istotne obniżenie poziomu kwalifikacji wymaganych do objęcia funkcji Prokuratora Generalnego, co ma służyć umożliwieniu sprawowania jej przez aktywnych polityków. Komisja zwraca szczególną uwagę na paradoksalną sytuację, w której względem zwierzchnika prokuratury w zakresie kompetencji profesjonalnych obowiązuje jedynie wymóg posiadania tytułu magistra prawa, a zatem ma on znacznie niższe kwalifikacje niż osoby, o których powołaniu lub odwołaniu decyduje (p 40).

Komisja ponownie podkreśla wyjątkowość przyjętych w Polsce rozwiązań na tle innych państw Rady Europy, bowiem nawet w systemach, w których przedstawiciel władzy wykonawczej może wydawać instrukcje prokuraturze, przechodzą one przez „filtr” wysoko wykwalifikowanego zwierzchnika prokuratury (p 40, 42).

Uprawnienia Prokuratora Generalnego

Komisja zauważa, że zgodnie z nową ustawą Minister Sprawiedliwości może wydawać wiążące polecenia wszystkim prokuratorom w Polsce dotyczące konkretnych spraw przez nich prowadzonych. Komisja podkreśla istotną zmianę w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, który wprost wykluczał możliwość wydawania poleceń dotyczących treści czynności procesowych (p 46). Ponadto prawo do zmiany lub cofnięcia decyzji prokuratora podległego zostało rozszerzone na wszystkich prokuratorów, podczas gdy uprzednio mogło dotyczyć jedynie prokuratora bezpośrednio podległego. Komisja podkreśla, że rozwiązanie to pomija całą hierarchiczną strukturę prokuratury i stanowi szczególne zagrożenie dla prokuratorów niższego szczebla, w przypadku których szansa na opór wobec bezprawnych instrukcji jest mniejsza (p 48).

Komisja zaznacza, że te i inne kompetencje Ministra Sprawiedliwości (możliwość przejęcia sprawy, wgląd do materiałów śledztwa) dają politykowi pełnię wiedzy o wszelkich postepowaniach toczących się w Polsce, a także bezpośredni wpływ na ich bieg (p 51). Zabezpieczenia i gwarancje, które musiałyby być wprowadzone, aby taki system zapewniał niezależność prokuratury, a także transparentność jej działania i swobodę od politycznych nacisków w Polce nie istnieją lub są słabe (p 52). Komisja podkreśla m. in., że:

• polecenie wydane prokuratorowi podległemu jest uzasadniane tylko na jego wyraźny wniosek (p 54);
• zmiana lub cofnięcie decyzji prokuratora podległego w ogóle nie jest uzasadniane (p 55);
• polecenie włączane jest jedynie do akt podręcznych prokuratora, co może uniemożliwiać innym stronom postępowania zapoznanie się z jego treścią lub wręcz powzięcie wiadomości o jego istnieniu (p 56);
• jedyną formą reakcji prokuratora podległego na polecenie, które uważa za bezprawne, jest wniosek o odsunięcie go od sprawy, podczas gdy powinna istnieć możliwość oceny takiego polecenia przez sąd lub inny niezależny organ (p 57, 58);
• nieograniczone uprawnienie do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego w istocie przekreśla zasadę niezależności prokuratury. W tym uprawnieniu Komisja upatruje szczególne zagrożenie, bowiem prokurator, któremu odbierana jest sprawa nie ma żadnych możliwości wyrażenia niezgody na te decyzję (p 59);
• możliwość zlecenia przeprowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych i zapoznania się z ich wynikami w ręku aktywnego polityka wprowadza istotne ryzyko nadużyć (p 60).

Komisja zwraca też uwagę na kompetencje Ministra Sprawiedliwości leżące poza sferą prawa karnego. Choć wszelka działalność w tym zakresie winna respektować zasadę podziału władz i niezależności sądownictwa, prokurator może przystępować do wszelkich spraw cywilnych, niezależnie od woli stron. Komisja wskazuje, że uprawnienie to może prowadzić do konfliktu interesów, bowiem prokurator reprezentuje przede wszystkim interes publiczny (państwa) – jego działania powinny zatem być uzależnione od zgody sądu (p 65).

Komisja wyraża zaniepokojenie uprawnieniem Prokuratora Generalnego do przekazywania informacji z toczących się postepowań konkretnym osobom lub mediom, przypominając ponownie, że została ona przyznana aktywnemu politykowi. Zdaniem Komisji, możliwość wniesienia powództwa cywilnego nie jest wystarczającym zabezpieczeniem interesów stron postępowania, w szczególności, że o takim ujawnieniu informacji (zwłaszcza osobie indywidualnej) mogą się one nawet nie dowiedzieć (p 76). Komisja podkreśla, że całkowita dowolność w wyborze osób, którym mogą zostać przekazane informacje jest w oczywisty sposób nieproporcjonalna – lista adresatów takich informacji powinna być jasno określona, zaś wykluczeni z niej winni być politycy (p 78).

Komisja wyraża zaniepokojenie faktem, że procedura konkursowa przewidziana jest tylko przy powoływaniu na stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej (a nawet w takim przypadku nie zawsze), zaś w ogóle nie jest stosowana przy awansowaniu na wyższe stanowisko. Komisja podkreśla, że wyłonienie najlepszych kandydatów w drodze konkursu podczas awansowania jest równie istotne jak przy pierwszym powołaniu (p 85). Ponadto Komisja zauważa, że nawet w przypadku przeprowadzenia konkursu, ustawa nie przewiduje obowiązku powołania na dane stanowisko jego zwycięzcy (p 88).

Komisja podkreśla, że wyłączenie odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów za „działania lub zaniechania podjęte wyłącznie w interesie społecznym” jest niedopuszczalne jako ocenne i niegwarantujące przestrzegania praw człowieka (p 89). Co więcej, Prokuratorowi Generalnemu zostało przyznane uprawnienie do wglądu w czynności sądów dyscyplinarnych, żądania wyjaśnień i usuwania uchybień. Zdaniem Komisji w istotny sposób zagraża to niezależności sądownictwa dyscyplinarnego, a tym samym samych prokuratorów (p 91).

Konkludując tę część swojej opinii Komisja podkreśla, że opisane problemy są jedynie potęgowane przez obowiązującą ustawę o ustroju sądów powszechnych, która pozwala Ministrowi Sprawiedliwości na odwolywanie i powoływanie prezesów sądów w sposób całkowicie uznaniowy. Komisja stwierdza wprost, że system wprowadzony ustawą jest nie do przyjęcia w państwie, w którym obowiązują rządy prawa (p 97). Komisja rekomenduje rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz ograniczenie uprawnień tego ostatniego do ingerowania w poszczególne sprawy (p 98).

Krajowa Rada Prokuratorów

Komisja podnosi, że choć Rada ma stać na straży niezależności prokuratorów, w istocie wykonywanie tego zadania jest niemożliwe, dopóki jej przewodniczącym jest Prokurator Generalny, a tym samym Minister Sprawiedliwości, zaś jedynie doradczy charakter Rady uniemożliwia jej podjęcie skutecznych działań (p 101, 102). Ponadto członkowie Rady mogą być w dowolnej chwili, i bez żadnego uzasadnienia, odwoływani, co negatywnie wpływa na ich niezależność i uniemożliwia skuteczne wykonywanie mandatu (p 105). Tym samym, jak zaznacza Komisja, organ mający chronić nienależność prokuratorów, sam nie posiada przymiotu niezależności (p 106).

Konkluzje

Komisja wskazuje, że połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego powoduje szereg nierozwiązywalnych problemów związanych z podziałem władz i nie spełnia międzynarodowych standardów dotyczących procedury mianowania prokuratora generalnego oraz jego kompetencji.

Niezwykle szerokie uprawnienie przyznane Ministrowi Sprawiedliwości sprzyjają nadużyciom i politycznej manipulacji, co jest niedopuszczalne w państwie rządów prawa (p 110 i 111). Zbyt obszerne uprawnienia w stosunku do prokuratury i sądownictwa skupione w ręku jednej osoby mają negatywne konsekwencje dla ich niezależności od sfery politycznej, a tym samym dla zasady podziału władz i rządów prawa w Polsce (p 115).