Biuletyn Informacji Publicznej RPO

1. Odnosząc się do opublikowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne materiałów ze śledztwa dotyczącego „willi w Kazimierzu Dolnym”, Rzecznik Praw Obywatelskich wyraża zaniepokojenie sposobem upubliczniania tych informacji. Zgodnie z komunikatem zamieszczonym na stronie internetowej CBA, nastąpiło to na podstawie postanowienia Prokuratora Regionalnego w Katowicach. Jak należy domniemywać, podstawą prawną tego działania jest art. 12 ustawy – Prawo o prokuraturze.

2. We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2016 r. (sygn. akt K 19/16) Rzecznik Praw Obywatelskich wskazywał na niezgodność art. 12 § 1 i 2 ustawy - Prawo o prokuraturze z art. 47 (prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz o decydowaniu o swoim życiu osobistym) i 51 ust. 2 (władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.).

Przepisy art. 12 § 1 i 2 ustawy - Prawo o prokuraturze pozwalają na udostępnianie informacji dotyczącej konkretnej sprawy odpowiednio „innej osobie” niebędącej organem władzy publicznej i mediom. W konsekwencji umożliwiają upublicznienie informacji na temat uczestników danego postępowania, w tym podejrzanego, pokrzywdzonego, pełnomocników, a także innych osób biorących udział w postępowaniu. Możliwe jest również udostępnianie informacji o dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym na tyle wrażliwych, jak np. dane pochodzące z billingów.

Podkreślenia wymaga, że takie ujawienie informacji ze śledztwa, o którym wprost mówią art. 12 § 1 i 2 ustawy – prawo o prokuraturze, stanowi wyjątek od zasady tajemnicy śledztwa, która w innych przypadkach obowiązuje. Publiczne ujawnienie informacji ze śledztwa przez inną osobę, bez zgody prokuratora prowadzącego sprawę, stanowi przestępstwo określone w art. 241 § 1 k.k.

3. Konstrukcja przewidziana w art. 12 ustawy - Prawo o prokuraturze rezygnuje z pozostawienia decyzji o przekazaniu informacji w konkretnej sprawie w gestii prowadzącego postępowanie. Uprawnienie to przysługuje Prokuratorowi Generalnemu oraz Prokuratorowi Krajowemu lub innym upoważnionych przez nich prokuratorom (§ 1 – udostępnienie informacji „innym osobom”) albo Prokuratorowi Generalnemu i kierownikom jednostek organizacyjnych prokuratury (§ 2 – udostępnienie informacji mediom). W obu przypadkach możliwość tę ma zatem Prokurator Generalny - czynnik polityczny, dla którego nie zawsze priorytetem musi być dobro toczącego się postępowania przygotowawczego.

4. Publiczne udostępnianie informacji o konkretnej sprawie, a także informacji z toczącego się postępowania przygotowawczego wchodzi w kolizję z art. 47 Konstytucji RP statuującym prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia, a także z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP zakazującym władzy publicznej pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

5. Wskazana sytuacja prowadzi również do naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wyciek do prasy niepublicznych informacji z akt sprawy karnej może zostać uznany za ingerencję w prawo uczestnika postępowania do poszanowania jego życia prywatnego (wyrok ETPC z 3 lutego 2015 r., w sprawie Apostu v. Rumunia, nr 22765/12). Upublicznienie informacji w mediach na etapie postępowania przygotowawczego skutkuje w ocenie Trybunału tym, że skarżący nie ma żadnej możliwości podjęcia bezpośredniego działania w celu ochrony swego dobrego imienia, gdyż przedmiot sprawy nie jest jeszcze badany przez sąd. Brak kontroli sądu uniemożliwia skarżącemu na tym etapie kwestionowanie autentyczności lub dokładności rozmów telefonicznych, których zapisy są umieszczone w aktach. Nie ma on także wpływu na interpretację tych materiałów.

6. Dopuszczenie ujawniania informacji o konkretnej sprawie z wyłączeniem możliwości zweryfikowania przez sąd materiału zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym może znacząco wpłynąć na dobra osobiste uczestników postępowania, w tym zwłaszcza te zakotwiczone w art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. statuującym w ust. 1 prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. 

7. Swoboda decyzyjna prokuratora w posługiwaniu się przesłanką „szczególnie uzasadnionego przypadku” nie została poddana przez ustawodawcę żadnej formie kontroli zewnętrznej. Art. 12 § 1 Prawa o prokuraturze nie zapewnia więc ochrony prawnej życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP) na etapie podejmowania przez Prokuratora Generalnego (Prokuratora Krajowego lub innego upoważnionego prokuratora) decyzji o udostępnieniu innym osobom informacji o konkretnej sprawie. Należy zauważyć, że ustawodawca nie tylko nie wprowadza żadnej ochrony przed ewentualnymi nadużyciami, która mogłaby polegać na kontroli sądowej udostępniania informacji osobie spoza organów władzy publicznej, ale także w istotny sposób ogranicza odpowiedzialność osób podejmujących takie decyzje (art. 137 § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze przewiduje uznaniową przesłankę niepodlegania odpowiedzialności za działania „wyłącznie w interesie społecznym”).

8. Podkreślić należy, że upublicznienie informacji w postaci zapisu rozmów telefonicznych godzi nie tylko w prawa osób, przeciwko którym toczy się dane postępowanie, lecz także wszystkich osób z którymi one rozmawiały. Mogą zatem zostać ujawnione informacje prywatne, w tym o charakterze wrażliwym, osób, które z postępowaniem w danej sprawie nie mają nic wspólnego. Ponadto istnieje ryzyko naruszenia tajemnicy prawem chronionej, np. tajemnicy adwokackiej albo lekarskiej.

9. Przekazanie informacji może nastąpić bez konieczności uzyskania zgody prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Trudno jest odnaleźć ratio legis tego rozwiązania, tak aby mieściła się ona w ramach wyznaczonych przez Konstytucję RP, zwłaszcza gdy przywoła się art. 156 § 5 k.p.k., który umożliwia osobie prowadzącej postępowanie, najlepiej przecież zorientowanej w dobru postępowania, na udostępnienie akt. Wątpliwe jest zatem twierdzenie, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może stanowić podstawę do utrzymania domniemania konstytucyjności art. 12 § 2 Prawa o prokuraturze, w sytuacji, gdy przepis ten nie jest ani konieczny ani przydatny, bowiem cel w postaci zaspokojenia interesu publicznego może być bez uszczerbku realizowany na zasadach wskazanych w art. 156 § 5 k.p.k.

Nieodzowne zatem jest wystąpienie do Prokuratora Regionalnego w Katowicach o udzielenie wyjaśnień – jaki był ważny interes, który uzasadniał ujawnienie tych informacji.

10. Przekazywanie mediom informacji na zasadzie art. 12 § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze nie tylko wywołuje podobne ryzyko co art. 12 § 1 dla podstawowych dóbr człowieka, ale nawet multiplikuje zagrożenie, gdyż media, z uwagi na swoją naturę, upowszechniają informacje, niekoniecznie kierując się dobrem uczestników postępowania. Należy także zauważyć, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia „media”, co powoduje, że może być one interpretowane szeroko, w sposób dogodny dla osoby przeprowadzającej wykładnię przepisu. Przepisy te nie są więc precyzyjne i nie minimalizują ryzyka dla jednostki.

11. Komisja Wenecka w swojej opinii z 11 grudnia 2017 r. dotyczącej ustawy Prawo o prokuraturze wskazała, że w zakresie przekazywania informacji mediom i „innym osobom”, art. 12 powinien jasno gwarantować prawo do domniemania niewinności oraz prawo do prywatności; nadto powinien gwarantować poddanie przekazania tego rodzaju informacji ocenie sądu. Uregulowanie powinno jasno określić osoby, którym informacje takie mogą być przekazywane oraz pod jakimi warunkami. Należy podkreślić, że rekomendacje wynikające z tej opinii nie zostały wdrożone do polskiego prawa.

12. Wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie musiał zostać przez Rzecznika Praw Obywatelskich cofnięty z uwagi na udział w składzie orzekającym osób nieposiadających statusu sędziego TK oraz błędy proceduralne.

13. W związku z powyższym istnieje konieczność wystąpienia do Centralnego Biura Antykorupcyjnego o udzielenie informacji, czy pozyskane informacje były niejawne, a jeśli tak to czy została zdjęta klauzula niejawności.

14. Ponadto zasadne jest skierowanie wystąpienia do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z wnioskiem o zbadanie sprawy w kontekście ochrony danych osobowych osób, których rozmowy zostały ujawnione, wraz z podaniem ich imion i nazwisk.

15. Pomimo faktu, że niektóre okoliczności ujawnienia materiałów ze śledztwa muszą jeszcze zostać wyjaśnione, sam sposób upublicznienia informacji przez CBA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw i wolności obywatelskich.

16. Po pierwsze, podkreślić należy, że do ujawnienia doszło, gdy postępowanie toczyło się jeszcze w sprawie (faza in rem), nie zaś przeciwko konkretnym osobom (faza in personam). Nikomu w tym postępowaniu nie postawiono jeszcze zarzutów. Tymczasem sposób ujawnienia informacji, przede wszystkim określenie grupy osób, których rozmowy telefoniczne zostały upublicznione, prowadzić może do wywołania wrażenia, że właśnie te osoby są uwikłane w działalność przestępczą. Konsekwencją jest naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa karnego, jaką jest zasada domniemania niewinności, która został uregulowana za poziomie ustawowym (art. 5 ust. 1 k.p.k.), konstytucyjnym (art. 42 ust. 2 konstytucji RP) oraz wiążącego Polskę prawa unijnego (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/343 z 9 marca 2016 r. w sprawie wzmocnienia niektórych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie w postępowaniu karnym, w szczególności jej art. 3 i 4 ).

17. Po drugie, upublicznienie zapisów rozmów telefonicznych godzi w prawa wszystkich osób, które w ogóle nie mają związku z prowadzonym postępowaniem, zaś ich jedyny udział polega na odbyciu konwersacji, często o charakterze prywatnym, z osobami będącymi w kręgu podejrzeń CBA. Upublicznienie takie narusza dobra osobiste tych osób poprzez ujawnienie szerokiej publiczności informacji osobistych i wrażliwych, np. dotyczących stanu zdrowia.

Zaznaczenia wymaga, że tego typu informacje wrażliwe, właśnie ze względu na konieczność zapewnienia, że nie zapoznają się z nimi osoby postronne, w obrocie pomiędzy instytucjami państwowymi są najczęściej traktowane jako informacje niejawne.

18. Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Działania CBA w niniejszej sprawie polegające na upublicznieniu materiałów ze śledztwa należy więc niewątpliwie postrzegać w kontekście podstaw do odpowiedzialności odszkodowawczej.