Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• RPO nie neguje potrzeby działań nadzwyczajnych w epidemii koronawirusa. Wskazuje jednak, że rząd wprowadził te ograniczenia źle – bo nie mając podstaw ustawowych
• Rząd korzystał bowiem z ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, a nie z ustawy o klęsce żywiołowej – a ustawa „zakaźna” nie daje podstaw do wprowadzenia zakazu poruszania się po kraju czy uczestniczenia w praktykach religijnych
• RPO polemizuje też ze stwierdzeniem Ministra Zdrowia, że „wolność wyznawania religii nie może być rozumiana tak szeroko, jak zostało to ujęte w piśmie Rzecznika”.

RPO napisał jeszcze w kwietniu do premiera, że wprowadzone 31 marca ograniczenia wolności poruszania się i praktyk religijnych naruszają – właśnie przez sposób wprowadzenia – prawa i wolności obywateli. Rada Ministrów zakazała bowiem w ogóle poruszania się po kraju, z pięcioma wyjątkami (do których należało m.in. chodzenie do pracy i na niezbędne zakupy). Tymczasem rząd nie ma prawa zakazywać obywatelom poruszania się. Mógłby to zrobić tylko parlament, w ustawie. Rząd może najwyżej skorzystać z ustawy o jednym ze stanów wyjątkowych lub – na podstawie ustawy „zakaźnej” wydać rozporządzenie ograniczające sposób przemieszania się po kraju. Nie może zakazać poruszania się – tak jak to zrobił.

Na uwagi RPO odpowiedział w imieniu rządu wiceminister zdrowia Janusz Cieszyński.

Nie zgodził się z Rzecznikiem. Napisał, że zakaz poruszania się po kraju wynikał nie z artykułu 46 a ustawy o zapobieganiu chorób zakaźnych (aje on podstawę tylko do ograniczania przemieszczania się, a nie do zakazu), ale z art. 46 b tej ustawy (pozwala on nakazać określony sposób przemieszczania się)

Zdaniem ministra Cieszyńskiego wydany przez rząd zakaz poruszania się należy rozumieć właśnie jako „jako nakaz przebywania w określonym miejscu”. A zatem zakaz wychodzenia z domu znajduje podstawę w tej ustawie”.

RPO: nielegalne ograniczenie wolności z 24 marca

RPO napisał więc do ministra Cieszyńskiego, że ta interpretacja przepisów jest nie tylko błędna, ale „w sposób oczywisty wskazuje, że Minister Zdrowia w tym zakresie w sposób świadomy rażąco naruszył konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji)”. Bowiem minister pisze, że art. 46 a nie może być podstawą do wydawania zakazów – tymczasem to on właśnie było podstawą pierwszego zakazu, z 24 marca. Wydał go wtedy sam Minister Zdrowia (a nie cały rząd). Dopiero potem – gdy RPO zwrócił uwagę, że ograniczać wolność przemieszczania się po kraju może tylko cała Rada Ministrów, powstało rozporządzenie rządu z 31 marca.

„Oznacza to, że Minister Zdrowia wprowadzając taki zakaz miał pełną świadomość, że działał poza granicami prawa” – zauważa RPO.

Brak podstaw do ograniczenia wolności z 31 marca

RPO podtrzymuje zdanie, że także przepis, na który powołuje się minister        Cieszyński (art. 46 b), nie dawał rządowi prawa do ograniczenia obywatelom wolności poruszania się po kraju w sposób, w jaki to zostało zrobione

Przepis ten pozwalał Radzie Ministrów na ustanowienie nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach. Ale nie można z niego wywieść całkowitego zakazu poruszania się, bo ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń lub chorób zakaźnych u ludzi nie daje w ogóle podstaw do zakazywania poruszania się po kraju. Skoro zaś cała ustawa o ty nie mówi, to tym bardziej jej art. 46 b.

RPO wyjaśnia to szczegółowo:

• Czym innym jest ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się. W pierwszym przypadku przemieszczanie się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wciąż możliwe, ograniczeniu podlega jedynie sposób, w jaki to przemieszczanie się może następować. W drugim przypadku każdy sposób przemieszczania się jest zakazany.
• Pojęcie „przebywania w określonych miejscach i obiektach” oraz pojęcie „przebywania na określonych obszarach” nie są tożsame z pojęciem „przemieszczania się”. Zasadą jest natomiast, że przy wydawaniu rozporządzenia niedopuszczalne jest stosowanie pozajęzykowej wykładni treści upoważnienia ustawowego.
• Konstytucja w art. 52 zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Nie mogą one naruszać istoty konstytucyjnej wolności i muszą spełniać przesłankę materialną wprowadzenia ograniczenia. W przypadku ogłoszonego stanu epidemii taką przesłankę stanowi niewątpliwie konieczność ochrony zdrowia. Jednak także w stanie epidemii (nie będącym przecież jedynym ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji) z całym rygoryzmem musi być stosowany warunek formalny polegający na wprowadzaniu w ustawie ograniczenia wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
• Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w żadnym przepisie nie przewiduje zaś możliwości wprowadzenia zakazu przemieszczania się. Tego typu ograniczenie wolności poruszania się nie zostało więc, jak tego wymaga art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, określone w ustawie. Nie może więc ta materia, na zasadzie domniemania, podlegać regulacji w akcie wykonawczym do ustawy.
• Wprowadzanie nakazów i zakazów na podstawie art. 46b ustawy „zakaźnej” wymagałoby od organu wydającego rozporządzenie precyzyjnego wskazania miejsc i obszarów objętych zakazem lub nakazem, miejsca te i obszary muszą bowiem być określone, a nie nieokreślone. Także wprowadzenie nakazu lub zakazu przebywania na określonych obszarach wymaga nie tylko wprowadzenia nakazu lub zakazu, lecz także określenia obszaru, na którym one obowiązują.
• Gdyby uznać przedstawioną argumentację, że „zakaz przemieszczania się należy odczytywać jako nakaz przebywania w określonym miejscu czy obszarze”, to po pierwsze nie wynika to z przyjmowanych kolejno w tym zakresie przepisów rozporządzeń (zakazują one na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze), po drugie jedynym obszarem, który został określony w tych przepisach jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadziłoby to do dość paradoksalnego wniosku, że tak ustanowiony nakaz przebywania obejmuje obszar Rzeczypospolitej Polskiej, bo tylko ten obszar, tak jak tego wymaga powołany przez Pana Ministra przepis art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został określony w § 5 kolejnych rozporządzeniach. W związku z tym nie można przyjąć argumentacji, że tak skonstruowane upoważnienie ustawowe mogłoby stanowić wystarczającą podstawę do wprowadzenia w rozporządzeniu zakazu przemieszczania się.

Wolność religijna

RPO polemizuje też ze stwierdzeniem Ministra, że „wolność wyznawania religii nie może być rozumiana tak szeroko jak zostało to ujęte w piśmie Pana Rzecznika. Jest ona ograniczona przez inne zasady konstytucyjne, zasady porządku publicznego oraz także przez ograniczenia związane z bezpieczeństwem zdrowotnym obywateli”.

Generalnie to prawda, ale RPO stoi na stanowisku, że nie można rozporządzeniem ograniczyć zapisanego w Konstytucji (art. 53 ust 5) wolności uzewnętrzniania religii. Można to zrobić jedynie ustawą.

VII.565.3.2020