Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel został ukarany przez sąd w trybie nakazowym za złamanie ograniczeń pandemicznych (przebywał w parku) 
• Tryb ten jest jednak przeznaczony tylko do najprostszych spraw, które nie budzą żadnych wątpliwości – a wątpliwości były i to niebagatelne
• Będące podstawą kary rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. należy bowiem uznać za niekonstytucyjne, a w efekcie - za nielegalne
• Nie można zatem karać za wykroczenie osób, które naruszały m.in. zakaz korzystania z parków ustanowiony na mocy rozporządzenia
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich składa kasację do Sądu Najwyższego na korzyść ukaranego obywatela

Dzięki temu SN będzie mógł się wypowiedzieć co do zasadności karania obywateli za ograniczenia wprowadzone w pierwszym okresie epidemii koronawirusa rozporządzeniami wydanymi bez odpowiednich podstaw ustawowych – przy niewprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. A to jest niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ograniczeń praw i wolności.

Od początku epidemii Adam Bodnar wiele razy wskazywał rządzącym na ten problem. Występował też do sądów administracyjnych w sprawie kar pieniężnych, nakładanych przez sanepid za nieprzestrzeganie ograniczeń nakładanych rozporządzeniami. Sądy administracyjne uchylają już takie kary, wskazując m.in. na naruszenie zasad legislacji.

Historia sprawy

W początkach kwietnia 2020 r. obywatel wybrał się do miejskiego parku. Zatrzymał go tam policyjny patrol.

W efekcie został obwiniony o wykroczenie polegające na naruszenie zakazu pobytu w parku, wynikającego z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Formalnie był to czyn z art. 54 Kodeksu wykroczeń – wykroczenie przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych.

Innymi zarzutami było:

• nieokazanie  dokumentu tożsamości (wykroczenie z art. 65 § 2 Kw);
• niestosowanie się do poleceń policji by opuścił park, czym istotnie utrudniał wykonanie czynności służbowych (art. 65a Kw).

Sąd Rejonowy w Ł. w czerwcu 2020 r., ukarał obywatela w trybie nakazowym (czyli bez wzywania do sądu, opierając się tylko na dokumentach policji). Wymierzył mu 500 zł grzywny. Wyrok nie został zaskarżony i uprawomocnił się.

Argumenty RPO

Sąd Rejonowy uznał za zasadne orzekanie  w postępowaniu nakazowym. Zgodnie z prawem może to nastąpić, jeżeli okoliczności czynu i wina obwinionego nie budzą wątpliwości. Tymczasem w całej sprawie były istotne wątpliwości.

Czyn z art. 54 KW przypisany obwinionemu nie wyczerpywał znamion wykroczenia. Dlatego RPO wnosi, by SN go uniewinnił.

Co do pozostałych zarzutów błędem sądu było uznanie, że okoliczności i wina obywatela nie budzą wątpliwości – podczas gdy zarówno wina, jak i okoliczności czynu budziły wątpliwości. Sprawa powinna była zatem trafić na rozprawę w normalnym trybie. W tym wątku RPO wnosi o zwrot sprawy Sądowi Rejonowemu.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. wydano w celu wykonania ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Celem przepisów rozporządzenia była ochrona zdrowia i w realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych. Przepisy te w oczywisty sposób nie stanowią w związku z tym przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 Kw. W przypadku tych ostatnich przedmiot ochrony stanowi bowiem porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wydano rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca. W § 17 ust. 1 stanowiło ono, że od 1 kwietnia 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż.

Formalnie rzecz biorąc, obwiniony naruszył zakaz przebywania w parku. Rozporządzenie nie zawierało jednak żadnej sankcji za naruszenie zakazu. Tymczasem odpowiedzialności za wykroczenie podlega ten tylko, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary.

Za taki akt normatywny nie może być uznane rozporządzenie Rady Ministrów. Może ono stanowić m.in. przepisy porządkowe, jednak należy je traktować jedynie jako normy sankcjonowane (zakazy), których naruszenie może prowadzić do odpowiedzialności wynikającej z Kodeksu wykroczeń, o ile w sposób wyraźny i skonkretyzowany dokonano takiego zastrzeżenia w  rozporządzeniu.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. nie odsyłało do konkretnego przepisu Kodeksu wykroczeń i nie określało wobec sprawcy konsekwencji naruszenia przez niego zawartych w nim przepisów.

Przepis § 17 stanowił jedynie, że zakazuje się korzystania z m.in. z parków, bez wskazania, czy i jaka sankcja grozi za złamanie tego zakazu. A w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzono 1 kwietnia 2020 r. rozdział 8a. Przewidziano w nim odpowiedzialność administracyjną za niestosowanie się do określonych nakazów, zakazów lub ograniczeń – z karami pieniężnymi.

Dowodzi to, że za niezastosowanie się do obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu ustawodawca wprowadził odpowiedzialność wyłącznie administracyjną, a nie wykroczeniową.

Dlatego wykluczone jest pociągnięcie do odpowiedzialności, na podstawie art. 54 Kw., osób, które naruszały m.in. zakaz korzystania z parków ustanowiony na mocy rozporządzenia.

Prawo do przebywania w miejscach publicznych, jakim są m. in. parki miejskie, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, jest chronione przez art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Niedopuszczalne jest zaś przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń.

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Nakładanie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami Konstytucji. Wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, co nie miało miejsca.

W tej sytuacji zakazy z  rozporządzenia Rady Ministrów należy uznać za niekonstytucyjne, a co za tym idzie - za nielegalne. Nie może ono być źródłem obowiązków dla obywateli i w konsekwencji podstawą ukarania za niestosowanie się do nich.

Ponadto w chwili orzekania nie obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., lecz kolejne - z 19 czerwca 2020 r. A ono nie przewidywało już zakazu przebywania w parku. Choćby z tego więc powodu, ukaranie obywatela nie było możliwe.

Z tych wszystkich powodów przebywanie obwinionego w parku nie wypełniło znamion wykroczenia z art. 54 Kw, jak i żadnego innego.

Drugie z wykroczeń polegało na odmowie okazania dowodu funkcjonariuszowi i niestosowanie się do polecenia opuszczenia parku.

Po pierwsze, zachowanie obwinionego nie stanowiło wykroczenia a zakaz przebywania w parkach z rozporządzenia ustanowiono niezgodnie z Konstytucją. W tym stanie rzecz pobyt obywatela w parku nie był nielegalny. Żądanie opuszczenia tego publicznego miejsca naruszało zaś wolności chronione konstytucyjnie i zasadnie budziło sprzeciw obywatela.

Sąd powinien był rozważyć, czy odmowa wykonania poleceń funkcjonariuszy była wykroczeniem z art. 65a Kw. Stanowi on, że odpowiedzialności podlega ten, kto nie stosuje się do wydawanych przez poleceń określonego zachowania się. I choć funkcjonariusze  działali w usprawiedliwionym przeświadczeniu o istnieniu skutecznego zakazu przebywania w parkach, to ocenie sądu powinna podlegać kwestia legalności tego przepisu a zatem istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do polecenia opuszczenia parku.

Jak wynika z zeznań funkcjonariusza, obwiniony odmówił okazania dowodu osobistego, gdyż czynności te prowadził patrol nieumundurowany. Po przyjeździe patrolu w mundurach okazał on dowód. Zatem również i to budzi wątpliwość co do winy obywatela, który ostatecznie poddał się legitymowaniu.

II.511.836.2020