Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rada Ministrów nie mogła swym rozporządzeniem z 31 marca generalnie zakazać przemieszczania się osób - można to wprowadzić jedynie ustawą  
• Tylko w ten sposób można też ograniczyć udział w obrzędach religijnych – wskazuje RPO
• Wątpliwości budzi też limit 5 osób podczas sprawowania kultu religijnego, skoro więcej osób może przebywać np. w sklepach czy środkach transportu.
• Z kolei niemożliwy do stosowania jest nakaz poruszania się pieszych w odległości 2 m od siebie. Jest on zaś zupełnie niezasadny co do małżeństw, partnerów czy rodzica z dzieckiem

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił premierowi Mateuszowi Morawieckiemu swe uwagi ws. rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

RPO rozumie wprowadzanie ograniczeń swobody przemieszczania się i kontaktów społecznych. Niemniej po raz kolejny podkreśla, że ograniczenia te - szczególnie z uwagi na obecną trudną sytuację - muszą być wprowadzone z poszanowaniem konstytucyjnych standardów ochrony podstawowych praw i wolności.

Ustawowa podstawa ograniczeń praw i wolności

Adam Bodnar ponownie zwraca uwagę, że nawet w stanach nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji, zakres ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw musi wynikać z ustawy. Mimo  przesłanek, o których mowa w art. 230 Konstytucji, w  zakresie zwalczania choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 - a więc szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego - nie zdecydowano się dotychczas  na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Uchwalono zaś ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.  Na jej podstawie – w przypadku stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemiologicznego  - Rada Ministrów może określić rozporządzeniem:

• zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
• rodzaj stosowanych rozwiązań.,

Zakaz przemieszczania się

Rada Ministrów nie ma uprawnienia do wprowadzenia generalnego zakazu przemieszczania się.  Mimo to, działając poza granicami  upoważnienia ustawowego, w § 5 rozporządzenia wskazała, że poza wyjątkami,  od 1 kwietnia 2020 r. do  11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze RP  przemieszczania się osób. Narusza to m.in. art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Stanowi to jednocześnie o naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazującym warunki ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności, do których nieodzownie należy ustanowienie ograniczeń w drodze regulacji ustawowej.

§ 5 rozporządzenia nie został zatem wydany w celu wykonania ustawy, ta bowiem uprawnia Radę Ministrów wyłącznie do wprowadzenia ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się. W ramach  tego upoważnienia można było wskazać jedynie sposób przemieszczania się oraz zakres jego ograniczenia. Niedopuszczalne było natomiast wprowadzenie generalnego zakazu przemieszczania się.

Oznacza to, że § 5 rozporządzenia jest także niezgodny z art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji przez to, że wyłącza wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia nie mającego w tym zakresie żadnego umocowania w ustawie.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ustawowe ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Czasowe zawieszenie możliwości korzystania z określonych konstytucyjnych praw jest więc możliwe jedynie po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. Z uwagi na fakt, że go nie wprowadzono, dla oceny konstytucyjności wprowadzanych ograniczeń aktualne pozostają więc standardy wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wątpliwości Rzecznika budzi również § 18 ust 2 rozporządzenia, zgodnie z którym od 1 kwietnia do 11 kwietnia 2020 r. przemieszczanie się osoby do ukończenia 18. roku życia jest możliwe wyłącznie pod opieką rodzica lub opiekuna. Przepis ten został umieszczony w rozdziale regulującym nakaz określonego sposobu przemieszczania się, jednak w ocenie Rzecznika wprowadza on de facto podmiotowy zakaz przemieszczania się dla określonej grupy obywateli. Tym samym również nie znajduje upoważnienia ustawowego.

Wątpliwości może również budzić wprowadzony w § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nakaz poruszania się pieszych w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie - chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad dzieckiem do ukończenia 13. roku życia, osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie. Przepis ten wydaje się niemożliwy do zastosowania w praktyce i nie uwzględnia możliwości przemieszczania się z osobą najbliższą, w którym to przypadku przemieszczanie się w odległości 2 metrów nie wydaje się uzasadnione. Stanowienie norm prawnych, których stosowanie jest w praktyce wysoce utrudnione, należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia art. 2 Konstytucji.

Ograniczenia uprawiania kultu religijnego

Rozporządzenie wprowadza czasowe ograniczenia w sprawowaniu kultu religijnego w miejscach publicznych. W trakcie sprawowania kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych, na danym terenie lub w danym obiekcie może znajdować się łącznie nie więcej niż:

• 50 osób, wliczając w to uczestników i osoby sprawujące kult religijny lub osoby zatrudnione przez zakład pogrzebowy przypadku pogrzebu – w okresie od 20 marca do dnia 24 marca 2020 r. oraz w okresie od dnia 12 kwietnia do odwołania;
• 5 uczestników, oprócz osób sprawujących kult religijny lub osób zatrudnionych przez zakład pogrzebowy w przypadku pogrzebu – w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r.

Przepisy te wkraczają w konstytucyjną sferę wolności religii (art. 53 ust. 1 Konstytucji). A wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób. Wolność religii została wymieniona w art. 233 Konstytucji jako jedna z wolności, które nie mogą podlegać ograniczeniom w stanach nadzwyczajnych.

A uczestniczenie w obrzędach religijnych może zostać ograniczone jedynie w ustawie. W konsekwencji żaden organ władzy wykonawczej, w tym Rada Ministrów, nie może  określać granic wolności uzewnętrzniania religii.

Poza tym wszelkie ograniczenia wolności uzewnętrzniania religii nie mogą mieć formy zakazu. Stanowi to bowiem ograniczenie istoty wolności z art. 53 Konstytucji.

We wnioskach kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich obywatele podnoszą również zarzut nieproporcjonalności tego ograniczenia, w kontekście innych wprowadzanych ograniczeń. Wątpliwości budzi wprowadzenie limitu obecności 5 osób w pomieszczeniach sprawowania kultu religijnego w sytuacji, gdy więcej osób może przebywać np. w sklepach czy środkach transportu.

Odpowiedzialność za wykroczenia

Opisany stan rzeczy może powodować, że  nie będzie możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności za wykroczenie osób, które nie przestrzegają tak ustanowionych zakazów i nakazów, choć  taką odpowiedzialność niewątpliwie powinny ponieść. W przypadku rozporządzenia każdy sąd ma prawo odmówić jego zastosowania, jeśli stwierdzi, że wydano je z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego bądź pozostaje ono w hierarchicznej niezgodności z aktami wyższego rzędu. Sędziowie podlegają bowiem tylko Konstytucji i ustawom - nie aktom wykonawczym wydanym z naruszeniem ustawy lub Konstytucji.

Ponadto nie można wykluczyć, że osoby, które poniosą szkodę w wyniku zastosowania opisanych przepisów rozporządzeń, zechcą skorzystać z prawa określonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Stanowi on, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

VII. 565.3.2020