Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• 11 maja 2021 r. mija 10 lat, kiedy Konwencja stambulska została otwarta do podpisu
• Konwencja została dotychczas ratyfikowana przez 34 państwa członkowskie Rady Europy i podpisana przez kolejnych 12 państw oraz Unię Europejską
• Polska jest wśród państw, które zobowiązały się zapewnić najwyższy poziom ochrony przed przemocą wobec kobiet i przemocą domową
• Krajowy mechanizm przeciwdziałania przemocy nadal nie jest dostosowany do rzeczywistych potrzeb i konieczne są dalsze prace w celu wdrożenia standardów określonych w Konwencji
• W MRiPS nie są prowadzone prace mające na celu wypowiedzenie Konwencji - odpowiedziała RPO Anna Schmidt, pełnomocnik rządu ds. równego traktowania

11 maja 2021 r. mija 10 lat, kiedy Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (Konwencja stambulska) – pierwszy europejski akt prawny ustanawiający w tym obszarze wiążące państwa-strony normy minimalne – została otwarta do podpisu.

Polska podpisała ten traktat w 2012 r., by po kilku latach prac przygotowawczych – w 2015 r. – zdecydować o jego ratyfikacji. Tym samym Polska należy do tych państw, które złożyły osobom podlegającym jej jurysdykcji, a także wspólnocie międzynarodowej zapewnienie, że potępiają wszystkie formy przemocy wobec kobiet i przemocy domowej.

Postanowienia Konwencji sformułowane zostały w oparciu o międzynarodowe i europejskie standardy i orzecznictwo, a także najlepsze praktyki krajowe. Przez to Konwencja stanowi skuteczny instrument prawny służący zapobieganiu i zwalczaniu przemocy, uwzględniający fakt, że kobiety i dziewczęta są bardziej niż mężczyźni narażone na przemoc ze względu na płeć (gender-based), a także, że przemoc domowa dotyka kobiety w nieproporcjonalnie większym stopniu oraz że mężczyźni mogą również być jej ofiarami. Zauważając strukturalny charakter przemocy wobec kobiet, wdrożenie de iure i de facto równości kobiet i mężczyzn jest kluczowym działaniem państwa-strony.

Opracowanie i przyjęcie Konwencji stambulskiej wynikało z uznania, że przemoc stanowi drastyczne naruszenie podstawowych praw człowieka i formę dyskryminacji kobiet, których wyeliminowanie wymaga konkretnych działań państw. Dlatego też należy dążyć do wdrożenia określonych w traktacie rozwiązań, by właściwie rozpoznawać i ograniczać to negatywne zjawisko. Takie działania pomogą uświadomić, jak przemoc przejawia się w relacjach między osobami bliskimi, czy w stosunkach społecznych, i będą rzeczywistym wsparciem dla osób doświadczających, pomimo podejmowanych wysiłków, przemocy.  

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich niezbędne jest koncentrowanie się na działaniach w czterech obszarach określonych w Konwencji stambulskiej w celu zbudowania kompleksowej reakcji państwa, tj. zapobieganie, ochrona, ściganie i tworzenie skoordynowanych polityk. Należy przy tym uwzględnić zobowiązania w tym obszarze, które wynikają z innych traktatów dotyczących praw człowieka, jak w szczególności:

• Konwencji ONZ w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet z 1979 r. (ratyfikowanej w 1982 r.) – w tym m.in. dążenia do zmiany społecznych i kulturowych wzorców zachowania mężczyzn i kobiet w celu osiągnięcia likwidacji przesądów i zwyczajów lub innych praktyk, opierających się na przekonaniu o niższości lub wyższości jednej z płci albo na stereotypach roli mężczyzny i kobiety (art. 5),
• Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami z 2006 r. (ratyfikowanej w 2012 r.) – wskazującej m.in., że niepełnosprawne kobiety i dziewczęta są narażone na wieloaspektową dyskryminację (art. 6), i w związku z tym należy pilnie przyjąć kompleksową strategię w celu zapobiegania wszelkim formom przemocy wobec niepełnosprawnych kobiet i dziewcząt i ich eliminacji we wszystkich miejscach, w tym w domu i instytucjach, oraz w celu uchwalenia przepisów zapewniających ochronę przed przemocą, ściganie sprawców i zadośćuczynienie ofiarom (Uwagi końcowe Komitetu ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami z 2018 r., pkt 10, CRPD/C/POL/CO/1).

Do zadań RPO jako krajowej instytucji praw człowieka (ang. NHRI) należy wspieranie wdrażania międzynarodowych standardów na poziomie krajowym. Dlatego też RPO w wystąpieniach do właściwych organów wskazuje na konieczność wprowadzenia zmian legislacyjnych w obowiązujących w Polsce unormowaniach prawnych, jak również zwraca uwagę na istniejące luki w prawie oraz potrzebę podjęcia innych działań (w tym edukacyjnych, czy dotyczących rozwoju infrastruktury wsparcia) w celu odpowiedniego uwzględnienia postanowień Konwencji.

W Konwencji stambulskiej, podobnie jak w innych tego typu traktatach, określono także mechanizm monitorujący (jak np. CERD, CEDAW, CRPD). Zadaniem Grupy ekspertów do spraw przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO) jest czuwanie nad wdrażaniem przez państwa-strony Konwencji – poprzez cykliczną ocenę sytuacji w danym kraju, sporządzaną na podstawie sprawozdania rządu, NHRI i organizacji pozarządowych. Aktualnie trwa pierwszy przegląd dotyczący Polski – sprawozdanie GREVIO powinno zostać przedstawione we wrześniu 2021 r. i stać się ważnym impulsem do dalszych konstruktywnych działań.

RPO wyraża nadzieję, że w kolejnej dekadzie państwo polskie, jako strona Konwencji stambulskiej realizować będzie w pełni swoje zobowiązania, odrzucając wszelkie próby osłabienia ustanowionego systemu ochrony przed przemocą. Przeciwnie – wychodząc z kryzysu związanego z pandemią COVID-19 wzmocni swą aktywność, uwzględniając głosy i potrzeby obywatelek i obywateli.

Aby skutecznie realizować ten cel niezbędna pozostaje współpraca sektora publicznego z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności działającymi na rzecz praw kobiet. Organizacje pozarządowe odgrywają ogromną rolę w zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej – zadaniem państwa jest więc właściwe wykorzystanie tego potencjału i zachęcanie do dalszej aktywności, w tym poprzez trwałe możliwości finansowania i mechanizmy współpracy instytucjonalnej.

Pamiętajmy, że każdy człowiek ma prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa swej osoby (art. 3 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka). To człowiek – jako jednostka, której prawo do życia wolnego od przemocy szanujemy, chronimy i promujemy – winien pozostawać w centrum zainteresowania. Dotychczasowe doświadczenie kobiet jest szczególne, dlatego też działania nie mogą pozostawać neutralne płciowo, nie można bowiem przymykać oczu na rzeczywistość.

Odpowiedż Anny Schmidt (aktualizacja z 16 czerwca 2021 r.)

Polska wdraża Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, do czego odnosi się oświadczenie złożone w momencie ratyfikowania Konwencji.

Zaznaczam, że w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej nie są prowadzone prace mające na celu jej wypowiedzenie. Rada Ministrów nie podjęła decyzji w przedmiotowej sprawie.

Należy również podkreślić, że w związku z upływającą ważnością zastrzeżeń złożonych przy ratyfikacji przez Polskę Konwencji, przygotowany został wniosek o zmianę zakresu obowiązywania Konwencji.

Ustawą z dnia 20 stycznia 2021 r. o zmianie zakresu obowiązywania Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule dnia 11 maja 2011 r. dokonano zmian zastrzeżeń do art. 30 ust. 2, art. 44 ust. 1 pkt e oraz art. 58 konwencji, skutkiem których będzie rozszerzenie zakresu stosowania konwencji w Polsce w kontekście szczegółowych rozwiązań dotyczących procedury karnej i karania za czyny wskazane w konwencji.

Jest to efekt zmian prawa polskiego (zmiana przepisów, doprecyzowanie ich interpretacji), które nastąpiły po ratyfikacji konwencji.

Zastrzeżenie do art. 30 ust. 2 konwencji – modyfikacja treści z powodu zmiany prawa

W momencie ratyfikacji konwencji, zgodnie z prawem polskim przesłanką uzyskania państwowej kompensaty przysługującej ofiarom niektórych przestępstw było obywatelstwo osoby pokrzywdzonej (RP lub innego państwa członkowskiego UE). Obecnie – po zmianach w prawie polskim - kryterium decydującym o możliwości uzyskania rekompensaty jest miejsce stałego pobytu (zamiast obywatelstwa). Przesłanka „miejsca pobytu” poszerza krąg osób uprawnionych do uzyskania kompensaty, gdyż mogą ją uzyskać także osoby nie będące obywatelami państw Unii Europejskiej, jeśli tylko mają miejsce stałego pobytu na terytorium jednego z państw członkowskich.

Zastrzeżenie do art. 44 ust. 1 lit. e konwencji – zmiana polegająca na doprecyzowaniu treści

Zgodnie z interpretacją kodeksu karnego stosowaną w okresie ratyfikacji konwencji – nie było podstaw do ścigania sprawców przestępstw niebędących obywatelami polskimi, mających miejsce zamieszkania w Polsce, jeśli przestępstwo zostało popełnione poza terytorium Polski. Zgodnie z obecną interpretacją – dopuszczalne jest ściganie osoby, która popełniła przestępstwo, jeżeli osoba ta przebywa (legalnie bądź nielegalnie) w Polsce. Artykuł 110 § 2 kodeksu karnego daje bowiem podstawy do tzw. odpowiedzialności zastępczej, czyli stosowania polskiego prawa „w zastępstwie” państwa bardziej związanego z przestępstwem popełnionym przez cudzoziemca. Uzasadnieniem podjęcia ścigania przez Polskę jest w tym przypadku międzynarodowa solidarność w walce z przestępczością.

Zastrzeżenie do art. 58 konwencji – wycofanie w związku ze zmianami prawa

Zastrzeżenie złożone w 2015 r. dotyczyło terminu przedawnienia ścigania przestępstw takich jak: zmuszenie do małżeństwa, okaleczenie żeńskich narządów płciowych, przymusowa aborcja i sterylizacja, który odbiegał od przewidzianego w konwencji. W momencie ratyfikacji – zgodnie z prawem polskim - wymóg konwencji dotyczący okresu przedawnienia ścigania przestępstw spełniony był jedynie w odniesieniu do przestępstwa zgwałcenia. Zastrzeżenie zostało wycofane. Wynika to z przeprowadzonych zmian w prawie polskim dotyczących przedawnienia ścigania przestępstwa przymusowej aborcji - w obecnym stanie prawa spełnione są wymogi konwencyjne w zakresie ścigania tego przestępstwa. Dodatkowo przewidziane są zmiany (prace legislacyjne w toku) w zakresie okresu przedawnienia ścigania pozostałych przestępstw, o których mowa w konwencji (przymusowe małżeństwa, okaleczanie żeńskich narządów płciowych, przymusowa sterylizacja). Rezultatem prac będzie pełne dostosowanie prawa krajowego do konwencji, co sprawi, że dalsze utrzymywanie zastrzeżenia jest zbędne.

Utrzymanie w mocy zastrzeżenia do art. 55 konwencji

Zastrzeżenie dotyczy zasad ścigania przestępstwa naruszenia nietykalności cielesnej. Konwencja przewiduje ściganie tego przestępstwa z urzędu, dopuszczając zarazem stosowanie innego trybu ścigania tego przestępstwa przez państwa (na mocy złożenia zastrzeżenia do odpowiedniego postanowienia konwencji). Niezbędne było podtrzymanie zastrzeżenia ze względu na obowiązywanie art. 217 § 3 k.k., który przewiduje ściganie przestępstwa naruszenia nietykalności cielesnej z oskarżenia prywatnego. Zakres stosowania przepisu dotyczącego naruszenia nietykalności cielesnej jest ograniczony ponieważ wszystkie przypadki ciężkiego lub średniego uszczerbku na zdrowiu podlegają innej kwalifikacji prawnej i są ścigane z urzędu. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, że wszelkie naruszenia nietykalności związane z przemocą domową podlegają ściganiu na mocy art. 207 k.k. („znęcanie się”), to jest są ścigane z oskarżenia publicznego. Polska nie jest jedynym krajem, który zgłosił zastrzeżenie do tego artykułu konwencji. Oprócz Polski zastrzeżenie do tego postanowienia zgłosiły: Finlandia, Rumunia, Słowenia, Szwajcaria, Północna Macedonia.

Nadrzędnym celem rozwiązań prawnych i programów działania przyjmowanych w Polsce w zakresie kwestii uregulowanych w Konwencji jest zrealizowanie fundamentalnego obowiązku władz publicznych poszanowania i ochrony godności człowieka oraz zagwarantowania, wywodzonych z godności człowieka, wolności i praw człowieka i obywatela (art. 30 Konstytucji RP). Treść rozwiązań prawnych i programów działania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie realizuje określone w Konstytucji RP podstawowe wymogi w zakresie gwarantowania równości wszystkich wobec prawa, prawo wszystkich do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), niedyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (art. 32 ust. 2), równych praw kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym (art. 33 ust. 1). Artykuły 32 i 33 Konstytucji RP nie nakazują traktowania w identyczny sposób czy gwarantowania identycznych praw, ani nie zakazują różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Równość należy pojmować jako zakaz nieuzasadnionego różnicowania przy kształtowaniu sytuacji podobnych podmiotów prawa albo jednakowego traktowania różnych podmiotów prawa1 . Mechanizmy i narzędzia zapobiegania i zwalczania przemocy, w tym zawarte w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, skonstruowane zostały w taki sposób, że mają zastosowanie do każdej osoby doznającej przemocy. Jedyną grupą, dla której przewidziano specyficzne rozwiązania, są dzieci, wobec których należy oddziaływać inaczej niż w stosunku do dorosłych.

(...)

W kontekście zarzutu Pana Rzecznika, że nie wyznaczono instytucji odpowiedzialnej za koordynację, wdrażanie, monitorowanie oraz ewaluację wykonywania przez Polskę postanowień Konwencji wyjaśniam, że zadania te powierzono 30 kwietnia 2019 r. Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Niemniej kluczowe zadania w zakresie zapobiegania i zwalczania przemocy realizują przede wszystkim Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Edukacji i Nauki, wraz z jednostkami i instytucjami podległymi, w tym Komendą Główną Policji, Urzędem do spraw Cudzoziemców, Centralnym Zarządem Służby Więziennej, Państwową Agencją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

(....)

Wniosek Pana Rzecznika, że do przemocy wykraczającej poza kontekst rodzinny nie przywiązuje się zbyt dużo uwagi nie znajduje uzasadnienia. Ochronę i pomoc osobom, które doznały przemocy, zapewniają rozbudowane przepisy karne, prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, jak również, w odniesieniu do przemocy w rodzinie, obok przepisów karnych, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i ustawa o pomocy społecznej. Wdrażanie wskazanych przepisów wspierają i uzupełniają realizowane programy prewencyjne, pomocy ofiarom przemocy, edukacyjne i w zakresie podnoszenia świadomości społecznej.

Oceniając zakres realizowanej przez Polskę polityki zwalczania przemocy, trzeba należycie uwzględnić rodzaj i skalę problemów, które realnie w Polsce występują. Pewne przejawy przemocy, o których mowa w Konwencji, w Polsce nie występują (przymusowe małżeństwa, przemoc honorowa, przymusowa sterylizacja i aborcja). (...)

W Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej podjęto prace nad przygotowaniem projektu nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218 i 956), o czym informowałam Pana Rzecznika pismem z dnia 1 kwietnia br. Projektowane zmiany uwzględniają propozycje Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Celem nowelizacji jest poprawa funkcjonowania systemu przeciwdziałania przemocy na szczeblu centralnym i lokalnym, zwiększenie bezpieczeństwa i ochrony osób zagrożonych i doznających przemocy domowej oraz rozwój oddziaływań skierowanych do osób stosujących przemoc. W konsekwencji wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej konieczne będzie znowelizowanie szeregu rozporządzeń oraz dostosowanie Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie do przyjętych regulacji. Zatem możliwe będzie przyjęcie komplementarnych rozwiązań prawnych w zakresie identyfikacji, zapobiegania i minimalizowania negatywnych następstw przemocy domowej i przemocy wobec kobiet.

(całość odpowiedzi minister Anny Schmidt w załączniku poniżej)

XI.518.1.2019