Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rozporządzenie MSWiA z 13 marca 2020 r., które pozwala na tzw. pushabcki, nie daje cudzoziemcom gwarancji ochrony przed nieludzkim traktowaniem i w praktyce uniemożliwia złożenie wniosku o ochronę międzynarodową.
• Procedura ta uniemożliwia weryfikację, czy osoby zawracane do linii granicy faktycznie nie deklarowały woli ubiegania się o ochronę międzynarodową
• A Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał m.in., że narusza ona ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz ustawę o cudzoziemcach
• Innym rozporządzeniem zmniejszono minimalną powierzchnię na osobę w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców do 2 m kw. To mniej niż minimum w zakładach karnych.Kwaterowanie cudzoziemców w taki sposób może zostać uznane za przejaw nieludzkiego lub okrutnego traktowania
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do ministra spraw wewnętrznych i administracji Marcina Kierwińskiego o uchylenie stosownych przepisów
• AKTUALIZACJA: Prowadzone są prace nad nowelizacją rozporządzenia MSWiA z 20 sierpnia 2021 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych - odpisał wiceminister Maciej Duszczyk
• Muszą one zmierzać do wypracowania regulacji, która będzie umożliwiała skuteczne działanie w zakresie ochrony granicy, ale jednocześnie pozwalała na ocenę indywidualnej sytuacji każdego migranta, który znalazł się na terytorium Polski
• AKTUALIZACJA2: Rzecznik ponownie zwraca się do Ministra o uchylenie § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych - podstawy pushbacków.

- Wyrażam nadzieję, że przychyli się Pan Minister do zaprezentowanych przeze mnie postulatów i doprowadzi do zmian legislacyjnych umożliwiających migrantom realizację ich podstawowych praw – pisze Marcin Wiącek w piśmie z 18 grudnia 2023 r. Tego dnia przypada Międzynarodowy Dzień Migrantów ustanowiony w 2000 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w celu zapewnienia przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich osób migrujących.

Ostatnie lata przyniosły znaczny wzrost liczby obcokrajowców przybywających do Polski. W pierwszych tygodniach po objęciu funkcji RPO przez Marcina Wiącka zjawisko dynamicznego wzrostu liczby cudzoziemców migrujących do Polski, w tym w sposób nieuregulowany, zajęło istotne miejsce w debacie publicznej. Wywołany przez reżim białoruski kryzys uchodźczy na wschodniej granicy, a następnie wybuch wojny w Ukrainie, wymusiły podjęcie przez polskie władze pilnych działań ukierunkowanych z jednej strony na ochronę granicy państwowej i zachowanie kontroli nad polityką wjazdową i pobytową, z drugiej zaś - na zabezpieczenie podstawowych praw i wolności przybywających osób.

Ta druga kwestia stała się w ostatnich latach jednym z wiodących kierunków działalności Biura RPO. Jako konstytucyjny organ stojący na straży wolności i praw człowieka i obywatela, Rzecznik ma bowiem obowiązek dążyć do zapewnienia, że organy władzy publicznej tworząc i egzekwując przepisy prawa, działają w zgodzie z zasadami wyrażonymi w Konstytucji i przy poszanowaniu wiążących Polskę umów międzynarodowych. Podstawowym punktem odniesienia w tym zakresie jest wyrażona w art. 30 Konstytucji RP zasada poszanowania przyrodzonej i niezbywalnej godności ludzkiej.

O ile w przypadku uchodźców wojennych z Ukrainy zarówno polskie społeczeństwo, jak i władze publiczne dołożyły starań, aby osoby poszukujące ochrony w Polsce ją znalazły, o tyle wobec cudzoziemców przekraczających granicę Polski z Białorusią - w zdecydowanej większości w sposób nieuregulowany - przyjęte instrumenty prawne znacznie utrudniły lub uniemożliwiły im realizację ich podstawowych praw.

Mając to na uwadze, Marcin Wiącek przekazuje Ministrowi uwagi w tej kwestii, licząc na niezwłoczne podjęcie odpowiednich działań.

Przepisy o pushbackach w obecnej postaci powinny być uchylone lub zmienione

Najważniejszym problemem wymagającym rozwiązania pozostaje stosowanie przez Straż Graniczną tzw. pushbacków, czyli zawracania cudzoziemców do linii granicy państwowej tuż po zatrzymaniu, bez uprzedniego dokonania zindywidualizowanej oceny ich sytuacji faktycznej i prawnej. Narzędzie to wprowadzono w drodze nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych. 

Dodane do § 3 tego aktu ust. 2a i 2b uniemożliwiają w praktyce cudzoziemcom poszukującym ochrony międzynarodowej przekroczenie granicy RP, a osobom, które dokonały już tego wbrew przepisom prawa, odbiera szansę na skuteczne złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej - mimo że mają do tego prawo na podstawie ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, a gwarancje skorzystania z tego prawa wynikają z art. 56 ust. 2 Konstytucji.

Rzecznik wskazywał na to MSWiA tuż po wydaniu tych przepisów, podnosząc, że ta zmiana stoi w sprzeczności nie tylko z Konwencją dotyczącą statusu uchodźców, ale także z prawem krajowym, w tym z Konstytucją. Zwracał uwagę, że § 3 ust. 2b rozporządzenia wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej.

Później RPO ponawiał postulat uchylenia przepisów rozporządzenia umożliwiających zawrócenie cudzoziemców do linii granicy niezwłocznie po ich ujęciu. Przywoływał m.in. stanowisko Komisarz Praw Człowieka Rady Europy, Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. praw człowieka migrantów, Specjalnej Sprawozdawczyni ONZ ds. przemocy wobec kobiet i dziewcząt, czy Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wygnańców (ECRE). 

Nawiązał także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 września 2022 r., w którym uwzględniono skargi na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Michałowie polegającą na zawróceniu cudzoziemców do linii granicy na podstawie rozporządzenia. Sąd wskazał m.in., że dokonano tego z naruszeniem norm prawnych hierarchicznie wyższych - ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach.

Procedura jest w takim kształcie niezgodna z aktami wyższego rzędu. SG nie utrwala bowiem jakichkolwiek danych osobowych cudzoziemców, nie odnotowuje informacji o ich wieku, stanu zdrowia, niepełnosprawności. Nie ma też możliwości weryfikacji, czy zawracane osoby faktycznie nie deklarowały woli ubiegania się o ochronę.

Ze skarg i z informacji przekazanych przedstawicielom BRPO w czasie interwencji na terenach przygranicznych oraz wizytacji w placówkach Straży Granicznej i strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców wynika, że wielu cudzoziemców zawracano do linii granicy wiele razy, zanim zostali formalnie zatrzymani i umożliwiono im złożenie wniosku o ochronę międzynarodową. Przedstawicieli RPO funkcjonariusze SG informowali, że przeszkodą w odebraniu oświadczenia o woli ubiegania się o ochronę może stanowić bariera językowa. W krajowym porządku prawnym nie istnieje jednak przepis określający katalog języków, w których tego typu deklaracja może zostać złożona.

W ostatnich dwóch latach do RPO docierały też informacje o stosowaniu pushbacków m.in. wobec osób, które były wcześniej uprzednio hospitalizowane w Polsce oraz ujętych kilkadziesiąt kilometrów od granicy.

Niezależnie od terminologii rozporządzenia, „ujęcie" polegające na czasowym, faktycznym pozostawaniu w jurysdykcji SG, spełnia określoną w art. 4 ust. 2 Protokołu Fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania definicję pozbawienia wolności, oznaczającego jakąkolwiek formę zatrzymania lub uwięzienia bądź umieszczenia osoby w publicznym lub prywatnym miejscu odosobnienia, którego osobie tej nie wolno z własnej woli opuszczać, na mocy polecenia jakiejkolwiek władzy sądowej, administracyjnej lub innej. 

Rodzi to po stronie SG obowiązek zapewnienia ujętym możliwości realizacji tzw. minimalnych gwarancji antytorturowych, czyli m.in. dostępu do informacji o ich sytuacji faktycznej i prawnej udzielonej w języku dla nich zrozumiałym, opieki medycznej, pomocy prawnej czy możliwości złożenia skargi na prowadzone wobec nich czynności.

Marcin Wiącek zwraca uwagę Ministra na drugi tryb umożliwiający  zawrócenia cudzoziemców na białoruską stronę granicy, określony w art. 303b ustawy o cudzoziemcach.  Na tej podstawie komendant placówki SG, właściwy ze względu na miejsce przekroczenia granicy, sporządza protokół przekroczenia granicy i wydaje postanowienie o opuszczeniu terytorium RP. Co prawda na takie postanowienie przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego SG, ale nie wstrzymuje ono wykonania postanowienia. W praktyce zatem jedyną różnicą między możliwymi sposobami zawrócenia do linii granicy jest fakt, że w przypadku zastosowania trybu określonego w ustawie o cudzoziemcach informacja o ujętych migrantach figuruje w dokumentacji SG.

Żadna z tych procedur nie gwarantuje, że prawo każdego cudzoziemca do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową w Polsce będzie należycie respektowane. Nie stwarza też możliwości indywidualnej oceny jego sytuacji faktycznej, w tym np. analizy ryzyka naruszenia prawa do życia czy wolności, także wolności od tortur i nieludzkiego traktowania w przypadku zawrócenia do linii granicy czy realizacji obowiązku opuszczenia Polski.

Zawrócenie do granicy cudzoziemca, który nielegalnie ją przekroczył, może być uznane za dopuszczalne wyłącznie w drodze wyjątku, w ramach wyznaczonych przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyrok ETPC z 13 lutego 2020 r. w sprawie N.D. i N.T. przeciwko Hiszpanii, skargi nr 8675/15 and 8697/15).

Podstawowym wymogiem jest potrzeba zapewnienia cudzoziemcowi gwarancji ochrony przez nieludzkim traktowaniem. Obecnie obowiązujące w Polsce przepisy nie odpowiadają temu standardowi.

Dlatego Marcin Wiącek zwraca się do ministra Marcina Kierwińskiego o uchylenie przepisów § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia MSWiA z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych oraz o podjęcie działań ukierunkowanych na uchylenie lub nowelizację art. 303b ustawy o cudzoziemcach.

Zmniejszenie powierzchni na osobę w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców 

Ponadto RPO wskazuje na problem zmniejszenia minimalnej powierzchni przypadającej na osobę umieszczoną w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców do 2 m kw. - z dotychczas obowiązującej normy 3 m kw. w przypadku mężczyzn i 4 m kw. wobec kobiet i dzieci. Do zmiany doszło na mocy rozporządzenia MSWiA z 13 sierpnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców. Minimum to jest niższe od przyjętego w zakładach karnych, gdzie powierzchnia mieszkalna dla osoby osadzonej wynosi co najmniej 3 m kw.

Zgodnie z międzynarodowymi standardami pozbawienia wolności nawet w jednostkach penitencjarnych minimalna powierzchnia w celi mieszkalnej na osobę nie może być niższa niż 6 m kw. w przypadku celi jednoosobowej i 4 m kw. – wieloosobowej.

Mając na uwadze, że ta norma prawna narusza prawo do poszanowania godności osób w strzeżonych ośrodkach, a kwaterowanie cudzoziemców w oparciu o znowelizowany przepis może zostać uznane za przejaw nieludzkiego lub okrutnego traktowania, RPO zwraca się o uchylenie § 11 ust. 1a regulaminu organizacyjno-porządkowego pobytu cudzoziemców w strzeżonym ośrodku i areszcie dla cudzoziemców (stanowi ono załącznik do rozporządzenia MSW  24 kwietnia 2015 r. w sprawie strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców).

- Wyrażam nadzieję, że przychyli się Pan Minister do zaprezentowanych przeze mnie postulatów i doprowadzi do zmian legislacyjnych umożliwiających migrantom realizację ich podstawowych praw – pisze Marcin Wiącek. Prosi o odniesienie się do tego pisma i poinformowanie o podjętych decyzjach.

Odpowiedź Macieja Duszczyka, podsekretarza stanu w MSWiA  

Bardzo dziękuję za pismo z 18 grudnia 2023 r. zawierające opinię i wnioski Pana Rzecznika odnośnie sytuacji na granicy polsko-białoruskiej oraz w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców.

Chciałbym podkreślić, że zagadnienia podniesione w wystąpieniu Pana Rzecznika są niezmiernie istotne zarówno ze względu na bezpieczeństwo państwa, jak i w aspekcie respektowania praw cudzoziemców i pozostają w szczególnym zainteresowaniu obecnego Kierownictwa resortu spraw wewnętrznych i administracji.

Faktem jest, że od 3 lat w Polsce mamy do czynienia ze sztucznie budowaną presją migracyjną. Problem instrumentalnego wykorzystywania i kreowania presji migracyjnej dostrzegają wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, czego dowodem są m.in. ostatnie konkluzje Rady Europejskiej z 15 grudnia 2023 r.

Mając powyższe na uwadze i odnosząc się bezpośrednio do wystąpienia Pana Rzecznika chciałbym poinformować, że obecnie są prowadzone prace nad nowelizacją rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 sierpnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych . Muszą one zmierzać do wypracowania regulacji, która będzie umożliwiała skuteczne działanie w zakresie ochrony granicy, ale jednocześnie pozwalała na ocenę indywidualnej sytuacji każdego migranta, który znalazł się na terytorium Polski. Trwają również prace analityczne nad dotychczasowymi doświadczeniami w zakresie woli składania przez migrantów wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce.

Z doświadczenia ostatnich tygodni wynika, że migranci podchodzą pod granicę Polski, ale na widok patroli Straży Granicznej lub wojska wycofują się w głąb terytorium Białorusi. Należy zatem domniemywać, że nie są oni zainteresowani składaniem wniosków o ochronę międzynarodową.

Cudzoziemcy ujawniani na terytorium Polski po nielegalnym przekroczeniu granicy państwowej zawsze, gdy jest identyfikowana taka potrzeba otrzymują wsparcie humanitarne. Służby graniczne udzielają pomocy medycznej (w formie pomocy doraźnej, wzywania karetek, hospitalizacji), udostępniają produkty niezbędne do życia (leki, żywność, wodę, artykuły higieniczne, odzież, koce), prowadzą akcje ratowania życia (akcje poszukiwawczo-ratownicze prowadzone z lądu, wody i powietrza przy współudziale innych służb, m.in: Lotniczego Pogotowia Ratunkowego, straży pożarnej, Sił Zbrojnych RP).

W tym miejscu pragnę poinformować Pana Rzecznika, że MSWiA planuje zobowiązanie Straży Granicznej do powoływania w oddziałach umiejscowionych przy granicy z Białorusią grup poszukiwawczo-ratowniczych, których zadaniem będzie prowadzenie działań mających na celu zapobieganie kryzysom humanitarnym, do tej pory odnotowywanych przez działaczy organizacji pozarządowych czy też lokalnych mieszkańców. Jest to wyjście naprzeciw postulatom osób zaangażowanych w pomoc migrantom, którzy znaleźli się na terytorium Polski.

Odnośnie poruszonego przez Pana Rzecznika tematu standardów w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców (SOC), to uzyskałem informację, że sytuacja w porównaniu z rokiem 2022 i 2023 uległa znaczącej poprawie. Obecnie są prowadzone prace nad szczegółowym zbadaniem warunków przebywania w SOC. O ich wynikach poinformuję Pana Rzecznika, natychmiast po ich zakończeniu, oddzielnym pismem.

Chciałbym jeszcze raz zapewnić, że dla obecnego kierownictwa MSWiA problematyka migracji i polityki migracyjnej ma priorytetowe znaczenie.

Jednocześnie w obecnej sytuacji Polski, w tym aktualnego zagrożenia wywoływaniem sztucznej presji migracyjnej, wszelkie podejmowane działania wymagają kompleksowego podejścia, tak aby jedno rozwiązanie czy akt prawny nie generował problemów w innych obszarach. Będę informował Pana Rzecznika odnośnie podejmowanych działań. 

Ponowne pismo do MSWiA

RPO dziękuje Ministrowi za odpowiedź, przede wszystkim za to, że dostrzega wagę podniesionych problemów i w resorcie planowane jest przygotowanie działań legislacyjnych i organizacyjnych odnoszących się do wskazanych kwestii, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia cudzoziemcom realizacji ich podstawowych praw.

Jednocześnie Rzecznik musi ustosunkować się do informacji dotyczącej planu wprowadzenia zmian. Planowana jest nowelizacja rozporządzenia MSWiA z 20 sierpnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych.

- Pragnę w związku z tym podkreślić, że jednym z podstawowych założeń demokratycznego państwa prawnego jest to, że wolności i prawa człowieka mogą podlegać ograniczeniom pod warunkiem, że podstawą prawną tych ograniczeń jest ustawa, a nie akt niższego rzędu (zob. w szczególności art. 31 ust. 3 Konstytucji) – pisze Marcin Wiącek. Wynika to z faktu, że regulowanie statusu jednostki powinno być przedmiotem debaty parlamentarnej, zakładającej również udział  instytucji społeczeństwa obywatelskiego, a więc nie powinno być pozostawione wyłącznie w gestii władzy wykonawczej.

Ponadto -  co jednoznacznie wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - treść regulowana w § 3 ust. 2b rozporządzenia wykracza poza upoważnienie zawarte ustawie, tj. w art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, a w konsekwencji narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawa zawierająca zatem delegację do wydania rozporządzenia nie upoważnia Ministra do uregulowania kwestii zawrócenia do granicy w rozporządzeniu. Oznacza to, że niezależnie od tego, jaki kształt przyjmie procedura zawrócenia do granicy, regulowanie tej kwestii rozporządzeniem - a nie ustawą - jest z konstytucyjnego punktu widzenia niedopuszczalne.

W konsekwencji stosowanie tego przepisu rozporządzenia narusza normy zawarte w aktach hierarchicznie wyższych, tj. w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i w ustawie o cudzoziemcach, w których uregulowano kwestie m.in. zatrzymania cudzoziemców, dostępu do procedur azylowych oraz wydalenia z terytorium RP.

Dlatego Rzecznik ponownie zwraca się do Ministra o uchylenie § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych.

Jednocześnie Marcin Wiącek prosi o zainicjowanie zmian legislacyjnych określających sposób postępowania z cudzoziemcami przekraczającymi granicę państwową w sposób nieuregulowany, w tym trybu ich wydalania z terytorium RP, na drodze ustawowej i z poszanowaniem praw i wolności wyrażonych w Konstytucji RP i wiążących Polskę umowach międzynarodowych. Zwraca zwłaszcza uwagę na obecne brzmienie art. 303b ustawy o cudzoziemcach, który wymaga debaty oraz zmiany, co RPO wielokrotnie sygnalizował w moich wystąpieniach generalnych.

W odniesieniu do kwestii zmniejszenia minimalnej powierzchni przypadającej na osobę umieszczoną w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, RPO prosi o przedstawienie w późniejszym czasie informacji na temat wyników analizy prowadzonej w zakresie warunków panujących w strzeżonych ośrodkach. Rzecznik dostrzega stopniową poprawę warunków, w jakich przebywają cudzoziemcy umieszczeni w detencji administracyjnej.

Warto mieć jednak na uwadze, że poza staraniami organów władzy publicznej i Straży Granicznej, wpływ na aktualną sytuację w strzeżonych ośrodkach ma znacznie niższy poziom ich zaludnienia, w stosunku do obserwowanego w początkach kryzysu na polsko-białoruskiej granicy.

RPO przypomina, że obowiązujący § 11 ust. 1a regulaminu organizacyjno-porządkowego pobytu cudzoziemców w strzeżonym ośrodku i areszcie dla cudzoziemców, umożliwiający czasowe zmniejszenie powierzchni na jednego cudzoziemca umieszczonego w strzeżonym ośrodku do 2 m kw., jest niezgodny z międzynarodowymi standardami ochrony praw osób w detencji, stąd też jego stosowanie może zostać uznane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka jako naruszenie art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (zakaz nieludzkiego traktowania). Obowiązywanie tego przepisu oznacza, że polskie prawo dopuszcza, aby warunki w ośrodkach strzeżonych dla uchodźców były gorsze od tych w zakładach karnych i aresztach śledczych.

Rzecznik prosi Ministra o ustosunkowanie się do przedstawionej  argumentacji.

XI.543.249.2021