Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rozporządzenie MSWiA z 13 marca 2020 r., które pozwala na tzw. pushabcki, nie daje cudzoziemcom gwarancji ochrony przed nieludzkim traktowaniem i w praktyce uniemożliwia złożenie wniosku o ochronę międzynarodową.
• Procedura ta uniemożliwia weryfikację, czy osoby zawracane do linii granicy faktycznie nie deklarowały woli ubiegania się o ochronę międzynarodową
• A Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał m.in., że narusza ona ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz ustawę o cudzoziemcach
• Innym rozporządzeniem zmniejszono minimalną powierzchnię na osobę w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców do 2 m kw. To mniej niż minimum w zakładach karnych
• Kwaterowanie cudzoziemców w taki sposób może zostać uznane za przejaw nieludzkiego lub okrutnego traktowania
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do ministra spraw wewnętrznych i administracji Marcina Kierwińskiego o uchylenie stosownych przepisów

- Wyrażam nadzieję, że przychyli się Pan Minister do zaprezentowanych przeze mnie postulatów i doprowadzi do zmian legislacyjnych umożliwiających migrantom realizację ich podstawowych praw – pisze Marcin Wiącek w piśmie z 18 grudnia 2023 r. Tego dnia przypada Międzynarodowy Dzień Migrantów ustanowiony w 2000 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w celu zapewnienia przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich osób migrujących.

Ostatnie lata przyniosły znaczny wzrost liczby obcokrajowców przybywających do Polski. W pierwszych tygodniach po objęciu funkcji RPO przez Marcina Wiącka zjawisko dynamicznego wzrostu liczby cudzoziemców migrujących do Polski, w tym w sposób nieuregulowany, zajęło istotne miejsce w debacie publicznej. Wywołany przez reżim białoruski kryzys uchodźczy na wschodniej granicy, a następnie wybuch wojny w Ukrainie, wymusiły podjęcie przez polskie władze pilnych działań ukierunkowanych z jednej strony na ochronę granicy państwowej i zachowanie kontroli nad polityką wjazdową i pobytową, z drugiej zaś - na zabezpieczenie podstawowych praw i wolności przybywających osób.

Ta druga kwestia stała się w ostatnich latach jednym z wiodących kierunków działalności Biura RPO. Jako konstytucyjny organ stojący na straży wolności i praw człowieka i obywatela, Rzecznik ma bowiem obowiązek dążyć do zapewnienia, że organy władzy publicznej tworząc i egzekwując przepisy prawa, działają w zgodzie z zasadami wyrażonymi w Konstytucji i przy poszanowaniu wiążących Polskę umów międzynarodowych. Podstawowym punktem odniesienia w tym zakresie jest wyrażona w art. 30 Konstytucji RP zasada poszanowania przyrodzonej i niezbywalnej godności ludzkiej.

O ile w przypadku uchodźców wojennych z Ukrainy zarówno polskie społeczeństwo, jak i władze publiczne dołożyły starań, aby osoby poszukujące ochrony w Polsce ją znalazły, o tyle wobec cudzoziemców przekraczających granicę Polski z Białorusią - w zdecydowanej większości w sposób nieuregulowany - przyjęte instrumenty prawne znacznie utrudniły lub uniemożliwiły im realizację ich podstawowych praw.

Mając to na uwadze, Marcin Wiącek przekazuje Ministrowi uwagi w tej kwestii, licząc na niezwłoczne podjęcie odpowiednich działań.

Przepisy o pushbackach w obecnej postaci powinny być uchylone lub zmienione

Najważniejszym problemem wymagającym rozwiązania pozostaje stosowanie przez Straż Graniczną tzw. pushbacków, czyli zawracania cudzoziemców do linii granicy państwowej tuż po zatrzymaniu, bez uprzedniego dokonania zindywidualizowanej oceny ich sytuacji faktycznej i prawnej. Narzędzie to wprowadzono w drodze nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych. 
Dodane do § 3 tego aktu ust. 2a i 2b uniemożliwiają w praktyce cudzoziemcom poszukującym ochrony międzynarodowej przekroczenie granicy RP, a osobom, które dokonały już tego wbrew przepisom prawa, odbiera szansę na skuteczne złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej - mimo że mają do tego prawo na podstawie ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, a gwarancje skorzystania z tego prawa wynikają z art. 56 ust. 2 Konstytucji.

Rzecznik wskazywał na to MSWiA tuż po wydaniu tych przepisów, podnosząc, że ta zmiana stoi w sprzeczności nie tylko z Konwencją dotyczącą statusu uchodźców, ale także z prawem krajowym, w tym z Konstytucją. Zwracał uwagę, że § 3 ust. 2b rozporządzenia wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej.

Później RPO ponawiał postulat uchylenia przepisów rozporządzenia umożliwiających zawrócenie cudzoziemców do linii granicy niezwłocznie po ich ujęciu. Przywoływał m.in. stanowisko Komisarz Praw Człowieka Rady Europy, Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. praw człowieka migrantów, Specjalnej Sprawozdawczyni ONZ ds. przemocy wobec kobiet i dziewcząt, czy Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wygnańców (ECRE). 

Nawiązał także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 września 2022 r., w którym uwzględniono skargi na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Michałowie polegającą na zawróceniu cudzoziemców do linii granicy na podstawie rozporządzenia. Sąd wskazał m.in., że dokonano tego z naruszeniem norm prawnych hierarchicznie wyższych - ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i ustawy o cudzoziemcach.

Procedura jest w takim kształcie niezgodna z aktami wyższego rzędu. SG nie utrwala bowiem jakichkolwiek danych osobowych cudzoziemców, nie odnotowuje informacji o ich wieku, stanu zdrowia, niepełnosprawności. Nie ma też możliwości weryfikacji, czy zawracane osoby faktycznie nie deklarowały woli ubiegania się o ochronę.

Ze skarg i z informacji przekazanych przedstawicielom BRPO w czasie interwencji na terenach przygranicznych oraz wizytacji w placówkach Straży Granicznej i strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców wynika, że wielu cudzoziemców zawracano do linii granicy wiele razy, zanim zostali formalnie zatrzymani i umożliwiono im złożenie wniosku o ochronę międzynarodową. Przedstawicieli RPO funkcjonariusze SG informowali, że przeszkodą w odebraniu oświadczenia o woli ubiegania się o ochronę może stanowić bariera językowa. W krajowym porządku prawnym nie istnieje jednak przepis określający katalog języków, w których tego typu deklaracja może zostać złożona.

W ostatnich dwóch latach do RPO docierały też informacje o stosowaniu pushbacków m.in. wobec osób, które były wcześniej uprzednio hospitalizowane w Polsce oraz ujętych kilkadziesiąt kilometrów od granicy.

Niezależnie od terminologii rozporządzenia, „ujęcie" polegające na czasowym, faktycznym pozostawaniu w jurysdykcji SG, spełnia określoną w art. 4 ust. 2 Protokołu Fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania definicję pozbawienia wolności, oznaczającego jakąkolwiek formę zatrzymania lub uwięzienia bądź umieszczenia osoby w publicznym lub prywatnym miejscu odosobnienia, którego osobie tej nie wolno z własnej woli opuszczać, na mocy polecenia jakiejkolwiek władzy sądowej, administracyjnej lub innej. 

Rodzi to po stronie SG obowiązek zapewnienia ujętym możliwości realizacji tzw. minimalnych gwarancji antytorturowych, czyli m.in. dostępu do informacji o ich sytuacji faktycznej i prawnej udzielonej w języku dla nich zrozumiałym, opieki medycznej, pomocy prawnej czy możliwości złożenia skargi na prowadzone wobec nich czynności.

Marcin Wiącek zwraca uwagę Ministra na drugi tryb umożliwiający  zawrócenia cudzoziemców na białoruską stronę granicy, określony w art. 303b ustawy o cudzoziemcach.  Na tej podstawie komendant placówki SG, właściwy ze względu na miejsce przekroczenia granicy, sporządza protokół przekroczenia granicy i wydaje postanowienie o opuszczeniu terytorium RP. Co prawda na takie postanowienie przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego SG, ale nie wstrzymuje ono wykonania postanowienia. W praktyce zatem jedyną różnicą między możliwymi sposobami zawrócenia do linii granicy jest fakt, że w przypadku zastosowania trybu określonego w ustawie o cudzoziemcach informacja o ujętych migrantach figuruje w dokumentacji SG.

Żadna z tych procedur nie gwarantuje, że prawo każdego cudzoziemca do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową w Polsce będzie należycie respektowane. Nie stwarza też możliwości indywidualnej oceny jego sytuacji faktycznej, w tym np. analizy ryzyka naruszenia prawa do życia czy wolności, także wolności od tortur i nieludzkiego traktowania w przypadku zawrócenia do linii granicy czy realizacji obowiązku opuszczenia Polski.

Zawrócenie do granicy cudzoziemca, który nielegalnie ją przekroczył, może być uznane za dopuszczalne wyłącznie w drodze wyjątku, w ramach wyznaczonych przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyrok ETPC z 13 lutego 2020 r. w sprawie N.D. i N.T. przeciwko Hiszpanii, skargi nr 8675/15 and 8697/15).

Podstawowym wymogiem jest potrzeba zapewnienia cudzoziemcowi gwarancji ochrony przez nieludzkim traktowaniem. Obecnie obowiązujące w Polsce przepisy nie odpowiadają temu standardowi.

Dlatego Marcin Wiącek zwraca się do ministra Marcina Kierwińskiego o uchylenie przepisów § 3 ust. 2a i 2b rozporządzenia MSWiA z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych oraz o podjęcie działań ukierunkowanych na uchylenie lub nowelizację art. 303b ustawy o cudzoziemcach.

Zmniejszenie powierzchni na osobę w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców 

Ponadto RPO wskazuje na problem zmniejszenia minimalnej powierzchni przypadającej na osobę umieszczoną w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców do 2 m kw. - z dotychczas obowiązującej normy 3 m kw. w przypadku mężczyzn i 4 m kw. wobec kobiet i dzieci. Do zmiany doszło na mocy rozporządzenia MSWiA z 13 sierpnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców. Minimum to jest niższe od przyjętego w zakładach karnych, gdzie powierzchnia mieszkalna dla osoby osadzonej wynosi co najmniej 3 m kw.

Zgodnie z międzynarodowymi standardami pozbawienia wolności nawet w jednostkach penitencjarnych minimalna powierzchnia w celi mieszkalnej na osobę nie może być niższa niż 6 m kw. w przypadku celi jednoosobowej i 4 m kw. – wieloosobowej.

Mając na uwadze, że ta norma prawna narusza prawo do poszanowania godności osób w strzeżonych ośrodkach, a kwaterowanie cudzoziemców w oparciu o znowelizowany przepis może zostać uznane za przejaw nieludzkiego lub okrutnego traktowania, RPO zwraca się o uchylenie § 11 ust. 1a regulaminu organizacyjno-porządkowego pobytu cudzoziemców w strzeżonym ośrodku i areszcie dla cudzoziemców (stanowi ono załącznik do rozporządzenia MSW  24 kwietnia 2015 r. w sprawie strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców).

- Wyrażam nadzieję, że przychyli się Pan Minister do zaprezentowanych przeze mnie postulatów i doprowadzi do zmian legislacyjnych umożliwiających migrantom realizację ich podstawowych praw – pisze Marcin Wiącek. Prosi o odniesienie się do tego pisma i poinformowanie o podjętych decyzjach.

XI.543.249.2021