Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik od lat wskazuje na konieczność opracowania kompleksowej i wieloletniej strategii przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć w sferze publicznej i prywatnej - nie tylko domowej
• Wymaga to jednak zgromadzenia danych o zakresie, przyczynach i skutkach przemocy wobec kobiet oraz oszacowania skuteczności metod zapobiegania jej 
• A dziś np. nie można ustalić, ile osób rocznie traci życie wskutek przemocy w rodzinie
• RPO wskazuje też na niedostatki samorządowych strategii przeciwdziałania przemocy w rodzinie - wciąż jest za mało specjalistycznych placówek wsparcia dla ofiar 

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia Annie Schmidt, pełnomocnik rządu ds. równego traktowania uwagi do Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2023. Wskazuje na kwestie kluczowe dla prawidłowego wykonywania zadań władz. Jednocześnie opisuje dalsze potrzebne działania dla zapewnienia ochrony również przed innymi formami przemocy. 

W ostatnich latach wprowadzono kilka pozytywnych zmian w prawie, przyczyniających się do lepszego poziomu ochrony osób doświadczających przemocy, w tym kobiet z doświadczeniem przemocy domowej. Było to wykonaniem konwencji stambulskiej. Chodzi m.in. o uruchomienie całodobowej linii dla osób doświadczających przemocy (art. 24 konwencji), wprowadzenie specjalnego trybu przesłuchania osób wykorzystanych seksualnie (art. 56) i instytucji natychmiastowej izolacji sprawcy przemocy domowej (art. 52).

Pomimo tych wysiłków, wciąż pozostaje wiele wyzwań wymagających reakcji. Dlatego RPO liczy na szybką finalizację prac nad nowelizacją ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz Kodeksu postępowania cywilnego  - tym bardziej, że projektowane zmiany są zgodne z postulowanymi od lat przez RPO.

Zarazem RPO wskazuje na aktualne niedostatki regulacji prawnych i organizacyjnych oraz potrzebę wdrożenia rozwiązań, które społeczność międzynarodowa uznaje za najskuteczniejsze, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki przemocy wobec kobiet, której najbardziej wyraźnym przejawem jest przemoc domowa.

Obowiązki władz co do przemocy wobec kobiet w perspektywie ochrony praw człowieka

Kluczowe znaczenie dla RPO, niezależnego organu ds. równego traktowania, ma uznanie - w międzynarodowym i europejskim systemie ochrony praw człowieka - przemocy wobec kobiet ze względu na płeć za skrajną formę dyskryminacji kobiet. Jest tak na gruncie  wiążących Polskę umów międzynarodowych, co wyraźnie podkreśla w odniesieniu do konwencji CEDAW komitet CEDAW, w odniesieniu do EKPCz - ETPCz, w odniesieniu zaś do konwencji stambulskiej - grupa ekspertów oceniająca postępy państw-stron w zakresie wdrażania Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO).

Założenie o związku między przemocą wobec kobiet związanej z płcią a strukturalną dyskryminacją kobiet znajduje też odzwierciedlenie w opublikowanym przez Komisję Europejską 8 marca 2022 r. projekcie dyrektywy w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Przemoc wobec kobiet motywowana płcią jest zatem manifestacją nierówności społecznych między kobietami i mężczyznami, co nie oznacza rzecz jasna, że ci ostatni nie doświadczają przemocy, a jedynie wskazuje na odmienny - tj. bazujący na i utrwalany przez społeczne wzorce zachowań i stereotypy - charakter przemocy doświadczanej przez kobiety ze strony mężczyzn. 

Zmiana społecznych i kulturowych wzorców zachowania mężczyzn i kobiet w celu wyeliminowania przesądów i zwyczajów lub innych praktyk, opierających się na stereotypach roli mężczyzny i kobiety i prowadzących do nierówności między płciami -  będąca zobowiązaniem Polski m.in. na gruncie art. 5 konwencji CEDAW - pozostającym w krajowym systemie normatywnym już od ponad 40 lat i art. 12 konwencji stambulskiej – jest istotnym narzędziem prewencji przejawów bazujących na nich form przemocy. Chodzi także o te, których doświadczają jedynie kobiety z tego powodu, że są kobietami lub też takich, których kobiety doświadczają znacznie częściej niż mężczyźni. Jej przejawami w polskich realiach są zwłaszcza przemoc domowa i przemoc seksualna.

Według danych statystycznych zdecydowaną większość osób dotkniętych przemocą w rodzinie, których ogólna liczba w 2021 r. wyniosła 168 058, stanowiły kobiety (100 417 w porównaniu do 23 832 mężczyzn i 43 809 dzieci). Wśród zatrzymanych przez Policję domniemanych sprawców przemocy w rodzinie zdecydowaną większość stanowili mężczyźni (17 451 w porównaniu do 746 kobiet). Jeśli chodzi o przestępstwo zgwałcenia, to według GUS w 2021 r. 86 mężczyzn i 1066 kobiet padło ofiarą tego przestępstwa.

RPO ma nadzieję, że obowiązek władz publicznych prewencji działań przemocowych znajdzie swe odzwierciedlenie w realizacji Programu na rok 2023.

Rzecznik wskazuje także na konieczność zapewnienia, że gwarantowane kobietom i dziewczętom prawem międzynarodowym prawa i wolności są skuteczne, a nie jedynie teoretyczne i iluzoryczne. Rodzi to obowiązek organów władzy zapewnienia, by nie były one naruszane przez innych, jak również, by w przypadku takiego naruszenia kobiety uzyskały odpowiednią pomoc. Właściwe wypełnianie tych obowiązków nie jest możliwe bez podnoszenia kompetencji, rozwijania i doskonalenia umiejętności służb i przedstawicieli podmiotów realizujących działania z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, na co RPO zwracał uwagę w wystąpieniu do Ministra Zdrowia. Dlatego Rzecznik z uznaniem przyjmuje, że zagadnienie to jest przewidziane nowym Programem. 

Przemoc doświadczana przez kobiety i dziewczęta wywołuje szereg negatywnych konsekwencji - naraża je na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia, a także powoduje szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, istotnie negatywnie wpływając na dobrostan jednostki. Generuje także wymierne koszty finansowe. Europejski Instytut Równości Kobiet i Mężczyzn zrealizował w 2021 r. badanie, którego wyniki ujawniły, jakie są aktualne koszty przemocy wobec kobiet. Jak wynika z najnowszej edycji badania szacunkowy roczny koszt przemocy ze względu na płeć w UE wynosi 366 mld euro, z czego zdecydowana większość - aż 79% - generowana jest przez akty przemocy doświadczane przez kobiety. Szacuje się, że koszt przemocy ze strony partnera wynosi 174 mld euro (z czego 87% wobec kobiet). Dla Polski szacowany koszt przemocy wynosi 31,2 mld euro w skali roku.

Kompleksowe podejście do przeciwdziałania przemocy wobec kobiet ze względu na płeć i przemocy domowej - gromadzenie danych statystycznych

Rzecznik od lat zwraca uwagę na konieczność opracowania kompleksowej i wieloletniej strategii przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć, odnoszącej się do wszystkich jej przejawów w sferze publicznej i prywatnej - nie tylko przemocy domowej. Wymaga to zgromadzenia danych ilustrujących zakres, przyczyny i skutki przemocy wobec kobiet oraz szacujących skuteczność środków zapobiegania i radzenia sobie z nią.

Przyjęcia instrumentów odpowiadających na wszelkie formy przemocy wobec kobiet wymagają od Polski wiążące instrumenty prawa międzynarodowego i europejskiego, które bazują na szerokim podejściu do zjawiska przemocy motywowanej płcią: konwencja CEDAW, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE, czy konwencja stambulska. W odniesieniu do art. 7 tej ostatniej GREVIO wzywa polskie władze do zapewnienia skutecznego, kompleksowego i skoordynowanego ogólnokrajowego zestawu polityk mających na celu zapobieganie i zwalczanie wszelkich form przemocy objętych konwencją stambulską, czemu służyć ma opracowanie i wdrożenie holistycznej strategii przeciwdziałania przemocy wobec kobiet we wszystkich jej formach i przejawach, w tym w wymiarze cyfrowym.

Programowanie tej polityki powinno uwzględniać specyficzną sytuację określonych grup kobiet doświadczających przemocy ze względu na płeć: kobiet romskiego pochodzenia, kobiet starszych, kobiet nieheteronormatywnych, kobiet z niepełnosprawnościami  czy kobiet-migrantek, znaczenie czego uwypukliła wojna w Ukrainie. Powinno być przy tym skorelowane z krajową strategią równości (płci).

Niestety, rządowe dokumenty strategiczne dotyczące przeciwdziałania przemocy nie realizują tych postulatów. Taki stan rzeczy - mimo rekomendacji RPO  - utrzymuje się od lat. Treść uchwały w sprawie Programu na rok 2023, jak i samego Programu, nie pozwalają wniosek o zmianie tej praktyki. Okres i zakres programowania polityki przeciwdziałania przemocy domowej wskazują na fragmentaryczną jedynie realizację tego obowiązku.

Nie można tracić z pola widzenia, że jego pełna realizacja powinna wiązać się z wprowadzeniem systemu gromadzenia niezbędnych statystyk i prowadzeniem badań na temat zjawiska przemocy wobec kobiet oraz przemocy domowej. Obecnie funkcjonujące w Polsce rozwiązania są dalece niewystarczające. Nie pozwalają na ocenę w skali rocznej m.in. ogólnej liczby kobiet-ofiar aktów poszczególnych rodzajów przemocy w bliskich związkach (tj. fizycznej, psychicznej, seksualnej i ekonomicznej) popełnianych przez mężczyzn, czy liczby zabójstw, których ofiarą była kobieta, a sprawcą - jej partner/mąż.

Potwierdzają to odpowiedzi otrzymane przez RPO z Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Komendy Głównej Policji w związku z prośbą o informacje dotyczące gromadzonych danych na temat zabójstw kobiet. Przyjęte metody gromadzenia danych nie uwzględniają np. relacji między ofiarą a sprawcą. Powoduje to, że systemy gromadzenia danych o zjawisku przemocy w związkach bliskich przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości są niekompatybilne i uniemożliwiają pozyskanie informacji, na które na gruncie konwencji CEDAW czy konwencji stambulskiej wskazują odpowiednio komitet CEDAW i GREVIO. 

Na te niedostatki polskiego systemu gromadzenia danych zwracają także uwagę eksperci EIGE - relacja pomiędzy ofiarą a sprawcą przemocy w bliskich związkach powinna być odnotowywana w statystykach jako jedna z obowiązkowych zmiennych na wszystkich etapach postępowania karnego. W efekcie polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości osiągają w pełni tylko jeden z trzynastu wskaźników efektywnego gromadzenia danych statystycznych dotyczących zjawiska przemocy wobec kobiet w bliskich związkach.

Na podstawie gromadzonych w Polsce danych nie ma możliwości ustalenia, ile osób rocznie traci życie na skutek działania sprawców przemocy w rodzinie. Nie ma bowiem zbiorczej wiedzy na temat takich zdarzeń, ich skali oraz specyfiki - w ramach działania poszczególnych instytucji i służb gromadzone są szczątkowe dane statystyczne, bez ich analizy, wzajemnej wymiany, a także koordynacji w gromadzeniu i zbiorczym opracowywaniu na szczeblu jednego z organów centralnych.

Brak skoordynowanego systemu danych statystycznych dotyczących tej i innych form przemocy, z uwzględnieniem płci ofiary i sprawcy oraz łączących ich relacji, utrudnia, o ile nie uniemożliwia, poznanie rzeczywistej skali zjawiska, jego natury, a także odpowiednie stosowanie już istniejących rozwiązań prawnych czy zaprojektowanie i wdrożenie nowych - podnoszących efektywność ochrony przed tymi negatywnymi zjawiskami. 

Marcin Wiącek ma nadzieję, że będzie to stanowiło wystarczające uzasadnienie dla wprowadzenia obowiązku gromadzenia i przekazywania danych, o których mowa, w kolejnych edycjach Programu jako jednego z mierników skuteczności systemu ochrony i pomocy osobom dotkniętym przemocą domową lub jednego z podstawowych zadań całościowej strategii przeciwdziałania przemocy – o co RPO apeluje.

Za szczególnie ważną RPO uznaje analizę skuteczności nowo wprowadzonych instrumentów uniemożliwiania kontaktowania się osób stosujących przemoc w rodzinie z osobami dotkniętymi przemocą, tj. nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia i/lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia wobec osoby stosującej przemoc w rodzinie. Niemniejsze znaczenie niż liczba wydanych nakazów lub zakazów, ma monitorowanie zachowań osób, wobec których je  wydano.

Dlatego RPO będzie zobowiązany za przekazanie wyników monitorowania, czy osoba, wobec której Policja bądź Żandarmeria Wojskowa wydały taki nakaz lub zakaz, przestrzega ich. Odnosi się to też do wydawanych przez prokuratorów środków zapobiegawczych, w tym nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz decyzji sądów co do stosowania wobec osób stosujących przemoc w rodzinie środków karnych lub probacyjnych polegających na obowiązku powstrzymywania się od przebywania w określonych miejscach, kontaktowania się lub zbliżania do pokrzywdzonego, nakazie opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. 

Rzecznik uważa, że zapewnienie skutecznego wsparcia osobom, które doznały krzywdy w relacjach rodzinnych, także przez zagwarantowanie skuteczności środków zastosowanych wobec sprawców przemocy, powinno zajmować priorytetowe miejsce wśród zadań państwa. RPO wskazywał na to już kilkukrotnie.

Efektywność infrastrukturalnych aspektów systemu reagowania na przemoc w rodzinie

Efektywność ta zależy, nie w mniejszym stopniu niż od prawidłowo zaprojektowanej i realizowanej rządowej strategii antyprzemocowej, także od właściwego zaprogramowania samorządowych strategii przeciwdziałania przemocy w rodzinie w oparciu o rzetelną diagnozę problemów na terenie gminy/powiatu, a także od zapewnienia ofiarom realnego dostępu do sieci wyspecjalizowanych placówek, w szczególności całodobowych.

Z analizy danych sprawozdania z realizacji Programu w 2021 r. wynika, że opracowano 1151 diagnoz i pomimo zwiększenia ich liczby w stosunku do roku 2020 o 289, to część samorządów realizuje zadania pomocowe bez oparcia na aktualnych potrzebach. W zakresie opracowania i realizacji gminnych i powiatowych programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie na przestrzeni lat nastąpił stopniowy wzrost - w 2021 r. 2419 samorządy gminne i 322 samorządy powiatowe wykonywały to zadanie. Mając jednak na uwadze, że w Polsce jest 2477 gmin, 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu, to z przedstawionych danych wynika, iż wykonywanie przez samorządy na szczeblu gminnym i powiatowym zadań własnych wynikających z u.p.pr. nie jest wystarczające. 

Kluczowym ogniwem w systemie pomocy ofiarom przemocy są miejsca bezpiecznego schronienia. Zwiększenie liczby tego typu placówek zalecił Polsce Komitet Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych w 2016 r.. Mimo upływu lat, do 2021 r., nie odnotowano znaczącej poprawy. GREVIO wezwał Polskę do zapewnienia w całym kraju odpowiednich specjalistycznych usług wsparcia, adresowanych do kobiet-ofiar wszystkich form przemocy, a także ich dzieci. Celem powinno być zapewnienie doraźnej, średnio- i długoterminowej pomocy, w oparciu o wiedzę wyspecjalizowanych służb wspierania kobiet w społeczeństwie obywatelskim.

Do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych obligatoryjnie przez powiat zalicza się tworzenie i prowadzenie specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie. Poważnym problemem jest wciąż niewystarczająca liczba placówek specjalistycznych dla ofiar przemocy, utrudniająca realizację międzynarodowych zobowiązań RP w zakresie efektywności ochrony osób doświadczających przemocy domowej. W 2021 r. ich liczba wynosiła 37 i zwiększyła się jedynie o 2 w stosunku do roku 2017.

W zakresie zapewnienia osobom dotkniętym przemocą w rodzinie pomocy w ośrodkach wsparcia oraz w ośrodkach interwencji kryzysowej, należy wskazać, że w 2021 r. w całej Polsce działało 17, w tym 12 gminnych ośrodków wsparcia i 5 powiatowych ośrodków; spośród 17 ośrodków, 11 dysponowało miejscami całodobowymi. Można zaobserwować tendencję spadkową liczby tych placówek, gdyż w roku 2015 były 24 ośrodki, w 2016 - 22, a w 2017 - 20. 

Również wykonywanie przez powiaty zadań w zakresie interwencji kryzysowej poprzez tworzenie ośrodków interwencji kryzysowej budzi poważne zastrzeżenia odnośnie do efektywności tej formy wsparcia dla osób doznających przemocy. NIK ustalił, że 55% skontrolowanych powiatów nie powołało, wbrew obowiązkowi ustawowemu, ośrodków interwencji kryzysowej. W dodatku zaledwie 30% jednostek świadczyło tego typu wsparcie przez całą dobę. Ustalenia NIK znajdują potwierdzenie w danych zawartych w sprawozdaniu realizacji KPPPR, w którym wskazano, iż w 2021 r. w całej Polsce funkcjonowały 162 ośrodki interwencji kryzysowej.

Niewystarczający jest także postęp w zwiększaniu przez samorządy powiatowe liczby domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, których aktualnie jest 24. W Polsce wciąż są województwa nieświadczące tej formy pomocy, na co wskazywał RPO. Deficyty w tym obszarze skutkują brakiem zapewnienia odpowiedniego wsparcia potrzebującym schronienia matkom z małoletnimi dziećmi oraz kobietom w ciąży i wymagają realizacji obowiązkowych zadań przez samorządy.

Rzecznik prosi min. Annę Schmidt o analizę przedstawionych zagadnień i podjęcie stosownych działań.

XI.518.1.2019