Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik od lat wskazuje na konieczność opracowania kompleksowej i wieloletniej strategii przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć w sferze publicznej i prywatnej - nie tylko domowej
• Wymaga to jednak zgromadzenia danych o zakresie, przyczynach i skutkach przemocy wobec kobiet oraz oszacowania skuteczności metod zapobiegania jej 
• A dziś np. nie można ustalić, ile osób rocznie traci życie wskutek przemocy w rodzinie
• RPO wskazuje też na niedostatki samorządowych strategii przeciwdziałania przemocy w rodzinie - wciąż jest za mało specjalistycznych placówek wsparcia dla ofiar
• AKTUALIZACJA: Wdrożenie znowelizowanej 13 stycznia 2023 r. przez Sejm ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie doprowadzi do zwiększenia bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej oraz wyjdzie naprzeciw zobowiązaniom Polski wynikającym z ratyfikacji umów międzynarodowych - głosi obszerna odpowiedź min. Anny Schmidt

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia Annie Schmidt, pełnomocnik rządu ds. równego traktowania uwagi do Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2023. Wskazuje na kwestie kluczowe dla prawidłowego wykonywania zadań władz. Jednocześnie opisuje dalsze potrzebne działania dla zapewnienia ochrony również przed innymi formami przemocy. 

W ostatnich latach wprowadzono kilka pozytywnych zmian w prawie, przyczyniających się do lepszego poziomu ochrony osób doświadczających przemocy, w tym kobiet z doświadczeniem przemocy domowej. Było to wykonaniem konwencji stambulskiej. Chodzi m.in. o uruchomienie całodobowej linii dla osób doświadczających przemocy (art. 24 konwencji), wprowadzenie specjalnego trybu przesłuchania osób wykorzystanych seksualnie (art. 56) i instytucji natychmiastowej izolacji sprawcy przemocy domowej (art. 52).

Pomimo tych wysiłków, wciąż pozostaje wiele wyzwań wymagających reakcji. Dlatego RPO liczy na szybką finalizację prac nad nowelizacją ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz Kodeksu postępowania cywilnego  - tym bardziej, że projektowane zmiany są zgodne z postulowanymi od lat przez RPO.

Zarazem RPO wskazuje na aktualne niedostatki regulacji prawnych i organizacyjnych oraz potrzebę wdrożenia rozwiązań, które społeczność międzynarodowa uznaje za najskuteczniejsze, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki przemocy wobec kobiet, której najbardziej wyraźnym przejawem jest przemoc domowa.

Obowiązki władz co do przemocy wobec kobiet w perspektywie ochrony praw człowieka

Kluczowe znaczenie dla RPO, niezależnego organu ds. równego traktowania, ma uznanie - w międzynarodowym i europejskim systemie ochrony praw człowieka - przemocy wobec kobiet ze względu na płeć za skrajną formę dyskryminacji kobiet. Jest tak na gruncie  wiążących Polskę umów międzynarodowych, co wyraźnie podkreśla w odniesieniu do konwencji CEDAW komitet CEDAW, w odniesieniu do EKPCz - ETPCz, w odniesieniu zaś do konwencji stambulskiej - grupa ekspertów oceniająca postępy państw-stron w zakresie wdrażania Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO).

Założenie o związku między przemocą wobec kobiet związanej z płcią a strukturalną dyskryminacją kobiet znajduje też odzwierciedlenie w opublikowanym przez Komisję Europejską 8 marca 2022 r. projekcie dyrektywy w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Przemoc wobec kobiet motywowana płcią jest zatem manifestacją nierówności społecznych między kobietami i mężczyznami, co nie oznacza rzecz jasna, że ci ostatni nie doświadczają przemocy, a jedynie wskazuje na odmienny - tj. bazujący na i utrwalany przez społeczne wzorce zachowań i stereotypy - charakter przemocy doświadczanej przez kobiety ze strony mężczyzn. 

Zmiana społecznych i kulturowych wzorców zachowania mężczyzn i kobiet w celu wyeliminowania przesądów i zwyczajów lub innych praktyk, opierających się na stereotypach roli mężczyzny i kobiety i prowadzących do nierówności między płciami -  będąca zobowiązaniem Polski m.in. na gruncie art. 5 konwencji CEDAW - pozostającym w krajowym systemie normatywnym już od ponad 40 lat i art. 12 konwencji stambulskiej – jest istotnym narzędziem prewencji przejawów bazujących na nich form przemocy. Chodzi także o te, których doświadczają jedynie kobiety z tego powodu, że są kobietami lub też takich, których kobiety doświadczają znacznie częściej niż mężczyźni. Jej przejawami w polskich realiach są zwłaszcza przemoc domowa i przemoc seksualna.

Według danych statystycznych zdecydowaną większość osób dotkniętych przemocą w rodzinie, których ogólna liczba w 2021 r. wyniosła 168 058, stanowiły kobiety (100 417 w porównaniu do 23 832 mężczyzn i 43 809 dzieci). Wśród zatrzymanych przez Policję domniemanych sprawców przemocy w rodzinie zdecydowaną większość stanowili mężczyźni (17 451 w porównaniu do 746 kobiet). Jeśli chodzi o przestępstwo zgwałcenia, to według GUS w 2021 r. 86 mężczyzn i 1066 kobiet padło ofiarą tego przestępstwa.

RPO ma nadzieję, że obowiązek władz publicznych prewencji działań przemocowych znajdzie swe odzwierciedlenie w realizacji Programu na rok 2023.

Rzecznik wskazuje także na konieczność zapewnienia, że gwarantowane kobietom i dziewczętom prawem międzynarodowym prawa i wolności są skuteczne, a nie jedynie teoretyczne i iluzoryczne. Rodzi to obowiązek organów władzy zapewnienia, by nie były one naruszane przez innych, jak również, by w przypadku takiego naruszenia kobiety uzyskały odpowiednią pomoc. Właściwe wypełnianie tych obowiązków nie jest możliwe bez podnoszenia kompetencji, rozwijania i doskonalenia umiejętności służb i przedstawicieli podmiotów realizujących działania z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, na co RPO zwracał uwagę w wystąpieniu do Ministra Zdrowia. Dlatego Rzecznik z uznaniem przyjmuje, że zagadnienie to jest przewidziane nowym Programem. 

Przemoc doświadczana przez kobiety i dziewczęta wywołuje szereg negatywnych konsekwencji - naraża je na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia, a także powoduje szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, istotnie negatywnie wpływając na dobrostan jednostki. Generuje także wymierne koszty finansowe. Europejski Instytut Równości Kobiet i Mężczyzn zrealizował w 2021 r. badanie, którego wyniki ujawniły, jakie są aktualne koszty przemocy wobec kobiet. Jak wynika z najnowszej edycji badania szacunkowy roczny koszt przemocy ze względu na płeć w UE wynosi 366 mld euro, z czego zdecydowana większość - aż 79% - generowana jest przez akty przemocy doświadczane przez kobiety. Szacuje się, że koszt przemocy ze strony partnera wynosi 174 mld euro (z czego 87% wobec kobiet). Dla Polski szacowany koszt przemocy wynosi 31,2 mld euro w skali roku.

Kompleksowe podejście do przeciwdziałania przemocy wobec kobiet ze względu na płeć i przemocy domowej - gromadzenie danych statystycznych

Rzecznik od lat zwraca uwagę na konieczność opracowania kompleksowej i wieloletniej strategii przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć, odnoszącej się do wszystkich jej przejawów w sferze publicznej i prywatnej - nie tylko przemocy domowej. Wymaga to zgromadzenia danych ilustrujących zakres, przyczyny i skutki przemocy wobec kobiet oraz szacujących skuteczność środków zapobiegania i radzenia sobie z nią.

Przyjęcia instrumentów odpowiadających na wszelkie formy przemocy wobec kobiet wymagają od Polski wiążące instrumenty prawa międzynarodowego i europejskiego, które bazują na szerokim podejściu do zjawiska przemocy motywowanej płcią: konwencja CEDAW, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE, czy konwencja stambulska. W odniesieniu do art. 7 tej ostatniej GREVIO wzywa polskie władze do zapewnienia skutecznego, kompleksowego i skoordynowanego ogólnokrajowego zestawu polityk mających na celu zapobieganie i zwalczanie wszelkich form przemocy objętych konwencją stambulską, czemu służyć ma opracowanie i wdrożenie holistycznej strategii przeciwdziałania przemocy wobec kobiet we wszystkich jej formach i przejawach, w tym w wymiarze cyfrowym.

Programowanie tej polityki powinno uwzględniać specyficzną sytuację określonych grup kobiet doświadczających przemocy ze względu na płeć: kobiet romskiego pochodzenia, kobiet starszych, kobiet nieheteronormatywnych, kobiet z niepełnosprawnościami  czy kobiet-migrantek, znaczenie czego uwypukliła wojna w Ukrainie. Powinno być przy tym skorelowane z krajową strategią równości (płci).

Niestety, rządowe dokumenty strategiczne dotyczące przeciwdziałania przemocy nie realizują tych postulatów. Taki stan rzeczy - mimo rekomendacji RPO  - utrzymuje się od lat. Treść uchwały w sprawie Programu na rok 2023, jak i samego Programu, nie pozwalają wniosek o zmianie tej praktyki. Okres i zakres programowania polityki przeciwdziałania przemocy domowej wskazują na fragmentaryczną jedynie realizację tego obowiązku.

Nie można tracić z pola widzenia, że jego pełna realizacja powinna wiązać się z wprowadzeniem systemu gromadzenia niezbędnych statystyk i prowadzeniem badań na temat zjawiska przemocy wobec kobiet oraz przemocy domowej. Obecnie funkcjonujące w Polsce rozwiązania są dalece niewystarczające. Nie pozwalają na ocenę w skali rocznej m.in. ogólnej liczby kobiet-ofiar aktów poszczególnych rodzajów przemocy w bliskich związkach (tj. fizycznej, psychicznej, seksualnej i ekonomicznej) popełnianych przez mężczyzn, czy liczby zabójstw, których ofiarą była kobieta, a sprawcą - jej partner/mąż.

Potwierdzają to odpowiedzi otrzymane przez RPO z Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Komendy Głównej Policji w związku z prośbą o informacje dotyczące gromadzonych danych na temat zabójstw kobiet. Przyjęte metody gromadzenia danych nie uwzględniają np. relacji między ofiarą a sprawcą. Powoduje to, że systemy gromadzenia danych o zjawisku przemocy w związkach bliskich przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości są niekompatybilne i uniemożliwiają pozyskanie informacji, na które na gruncie konwencji CEDAW czy konwencji stambulskiej wskazują odpowiednio komitet CEDAW i GREVIO. 

Na te niedostatki polskiego systemu gromadzenia danych zwracają także uwagę eksperci EIGE - relacja pomiędzy ofiarą a sprawcą przemocy w bliskich związkach powinna być odnotowywana w statystykach jako jedna z obowiązkowych zmiennych na wszystkich etapach postępowania karnego. W efekcie polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości osiągają w pełni tylko jeden z trzynastu wskaźników efektywnego gromadzenia danych statystycznych dotyczących zjawiska przemocy wobec kobiet w bliskich związkach.

Na podstawie gromadzonych w Polsce danych nie ma możliwości ustalenia, ile osób rocznie traci życie na skutek działania sprawców przemocy w rodzinie. Nie ma bowiem zbiorczej wiedzy na temat takich zdarzeń, ich skali oraz specyfiki - w ramach działania poszczególnych instytucji i służb gromadzone są szczątkowe dane statystyczne, bez ich analizy, wzajemnej wymiany, a także koordynacji w gromadzeniu i zbiorczym opracowywaniu na szczeblu jednego z organów centralnych.

Brak skoordynowanego systemu danych statystycznych dotyczących tej i innych form przemocy, z uwzględnieniem płci ofiary i sprawcy oraz łączących ich relacji, utrudnia, o ile nie uniemożliwia, poznanie rzeczywistej skali zjawiska, jego natury, a także odpowiednie stosowanie już istniejących rozwiązań prawnych czy zaprojektowanie i wdrożenie nowych - podnoszących efektywność ochrony przed tymi negatywnymi zjawiskami. 

Marcin Wiącek ma nadzieję, że będzie to stanowiło wystarczające uzasadnienie dla wprowadzenia obowiązku gromadzenia i przekazywania danych, o których mowa, w kolejnych edycjach Programu jako jednego z mierników skuteczności systemu ochrony i pomocy osobom dotkniętym przemocą domową lub jednego z podstawowych zadań całościowej strategii przeciwdziałania przemocy – o co RPO apeluje.

Za szczególnie ważną RPO uznaje analizę skuteczności nowo wprowadzonych instrumentów uniemożliwiania kontaktowania się osób stosujących przemoc w rodzinie z osobami dotkniętymi przemocą, tj. nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia i/lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia wobec osoby stosującej przemoc w rodzinie. Niemniejsze znaczenie niż liczba wydanych nakazów lub zakazów, ma monitorowanie zachowań osób, wobec których je  wydano.

Dlatego RPO będzie zobowiązany za przekazanie wyników monitorowania, czy osoba, wobec której Policja bądź Żandarmeria Wojskowa wydały taki nakaz lub zakaz, przestrzega ich. Odnosi się to też do wydawanych przez prokuratorów środków zapobiegawczych, w tym nakazu natychmiastowego opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazu zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia oraz decyzji sądów co do stosowania wobec osób stosujących przemoc w rodzinie środków karnych lub probacyjnych polegających na obowiązku powstrzymywania się od przebywania w określonych miejscach, kontaktowania się lub zbliżania do pokrzywdzonego, nakazie opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia lub zakazie zbliżania się do mieszkania i jego bezpośredniego otoczenia. 

Rzecznik uważa, że zapewnienie skutecznego wsparcia osobom, które doznały krzywdy w relacjach rodzinnych, także przez zagwarantowanie skuteczności środków zastosowanych wobec sprawców przemocy, powinno zajmować priorytetowe miejsce wśród zadań państwa. RPO wskazywał na to już kilkukrotnie.

Efektywność infrastrukturalnych aspektów systemu reagowania na przemoc w rodzinie

Efektywność ta zależy, nie w mniejszym stopniu niż od prawidłowo zaprojektowanej i realizowanej rządowej strategii antyprzemocowej, także od właściwego zaprogramowania samorządowych strategii przeciwdziałania przemocy w rodzinie w oparciu o rzetelną diagnozę problemów na terenie gminy/powiatu, a także od zapewnienia ofiarom realnego dostępu do sieci wyspecjalizowanych placówek, w szczególności całodobowych.

Z analizy danych sprawozdania z realizacji Programu w 2021 r. wynika, że opracowano 1151 diagnoz i pomimo zwiększenia ich liczby w stosunku do roku 2020 o 289, to część samorządów realizuje zadania pomocowe bez oparcia na aktualnych potrzebach. W zakresie opracowania i realizacji gminnych i powiatowych programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie na przestrzeni lat nastąpił stopniowy wzrost - w 2021 r. 2419 samorządy gminne i 322 samorządy powiatowe wykonywały to zadanie. Mając jednak na uwadze, że w Polsce jest 2477 gmin, 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu, to z przedstawionych danych wynika, iż wykonywanie przez samorządy na szczeblu gminnym i powiatowym zadań własnych wynikających z u.p.pr. nie jest wystarczające. 

Kluczowym ogniwem w systemie pomocy ofiarom przemocy są miejsca bezpiecznego schronienia. Zwiększenie liczby tego typu placówek zalecił Polsce Komitet Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych w 2016 r.. Mimo upływu lat, do 2021 r., nie odnotowano znaczącej poprawy. GREVIO wezwał Polskę do zapewnienia w całym kraju odpowiednich specjalistycznych usług wsparcia, adresowanych do kobiet-ofiar wszystkich form przemocy, a także ich dzieci. Celem powinno być zapewnienie doraźnej, średnio- i długoterminowej pomocy, w oparciu o wiedzę wyspecjalizowanych służb wspierania kobiet w społeczeństwie obywatelskim.

Do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych obligatoryjnie przez powiat zalicza się tworzenie i prowadzenie specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie. Poważnym problemem jest wciąż niewystarczająca liczba placówek specjalistycznych dla ofiar przemocy, utrudniająca realizację międzynarodowych zobowiązań RP w zakresie efektywności ochrony osób doświadczających przemocy domowej. W 2021 r. ich liczba wynosiła 37 i zwiększyła się jedynie o 2 w stosunku do roku 2017.

W zakresie zapewnienia osobom dotkniętym przemocą w rodzinie pomocy w ośrodkach wsparcia oraz w ośrodkach interwencji kryzysowej, należy wskazać, że w 2021 r. w całej Polsce działało 17, w tym 12 gminnych ośrodków wsparcia i 5 powiatowych ośrodków; spośród 17 ośrodków, 11 dysponowało miejscami całodobowymi. Można zaobserwować tendencję spadkową liczby tych placówek, gdyż w roku 2015 były 24 ośrodki, w 2016 - 22, a w 2017 - 20. 

Również wykonywanie przez powiaty zadań w zakresie interwencji kryzysowej poprzez tworzenie ośrodków interwencji kryzysowej budzi poważne zastrzeżenia odnośnie do efektywności tej formy wsparcia dla osób doznających przemocy. NIK ustalił, że 55% skontrolowanych powiatów nie powołało, wbrew obowiązkowi ustawowemu, ośrodków interwencji kryzysowej. W dodatku zaledwie 30% jednostek świadczyło tego typu wsparcie przez całą dobę. Ustalenia NIK znajdują potwierdzenie w danych zawartych w sprawozdaniu realizacji KPPPR, w którym wskazano, iż w 2021 r. w całej Polsce funkcjonowały 162 ośrodki interwencji kryzysowej.

Niewystarczający jest także postęp w zwiększaniu przez samorządy powiatowe liczby domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, których aktualnie jest 24. W Polsce wciąż są województwa nieświadczące tej formy pomocy, na co wskazywał RPO. Deficyty w tym obszarze skutkują brakiem zapewnienia odpowiedniego wsparcia potrzebującym schronienia matkom z małoletnimi dziećmi oraz kobietom w ciąży i wymagają realizacji obowiązkowych zadań przez samorządy.

Rzecznik prosi min. Annę Schmidt o analizę przedstawionych zagadnień i podjęcie stosownych działań.

Odpowiedź Anny Schmidt

Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej koordynuje działania wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.  o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2021 r. poz. 1249), które określają między innymi:  definicję przemocy w rodzinie,   formy przemocy w rodzinie,  podział kompetencyjny zadań, a także metody i narzędzia służące walce ze zjawiskiem przemocy w rodzinie. Operacjonalizacją przepisów ustawy jest Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy  w Rodzinie,  uchwalany na określone perspektywy czasowe.  Zdając sobie sprawę z tego, iż najbardziej liczną grupą osób uwikłanych w przemoc w rodzinie są kobiety,  przywołane powyżej regulacje prawne,  należało skonstruować w ten sposób, aby miały one charakter uniwersalny. Osoby doznające przemocy w rodzinie wszystkich kategorii, w tym kobiety, mężczyźni, małoletni, osoby starsze czy też osoby niepełnosprawne, mają zatem równy dostęp do pomocy i wsparcia w ramach zadań realizowanych przez poszczególne szczeble administracji publicznej.

Jak słusznie Pan Rzecznik zauważył, w ostatnim czasie wprowadzono kilka pozytywnych systemowych zmian, mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa osób doznających przemocy w rodzinie,  w tym  między innymi dotyczących koniecznej ingerencji służb określonej w Kodeksie postępowania cywilnego, czy też ustawie o Policji. Biorąc jednak pod uwagę zmieniające  się uwarunkowania społeczne, zachodzi dalsza potrzeba zmian i wprowadzenie do porządku prawnego kompleksowych rozwiązań dotyczących zwiększenia skuteczności przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz zniwelowania skali tego zjawiska.

Z tych powodów, mając na uwadze obowiązki władz publicznych w odniesieniu do przeciwdziałania przemocy, także w kontekście praw człowieka, Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej podjęło inicjatywę legislacyjną, opracowując projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, który 13 stycznia 2023 r. został uchwalony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw jako realizacja obowiązku władz publicznych w odniesieniu do przeciwdziałania przemocy

Projektowane zmiany, których celem  jest przede wszystkim zwiększenie bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej i przywrócenie prawidłowych relacji w środowisku domowym, zakładają szereg rozwiązań będących odpowiedzią na wskazane przez Pana Rzecznika zagadnienia. Do instrumentów stosowanych w ustawie zaliczyć można między innymi:

• zmianę terminologii, w tym dotychczasowej nazwy ustawy „o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie”, na „o przeciwdziałaniu przemocy domowej”. Zmiana ma na celu inne podejście do problemu przemocy i wskazanie, że rodzina nie  stanowi źródła  przemocy, a do aktów przemocy dochodzi nie  tylko pomiędzy krewnymi. Konsekwencją zmiany nazwy ustawy jest rozszerzenie kręgu osób, na które będą oddziaływać przepisy zmienionej ustawy, w tym miedzy innymi:  o byłego małżonka, byłego partnera lub innej osoby pozostającej obecnie lub w przeszłości w trwałej relacji uczuciowej lub fizycznej niezależnie od wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania;
• rozszerzenie dotychczasowych form przemocy domowej tj. przemocy fizycznej, psychicznej i wykorzystywania seksualnego, o dwie kolejne formy tj. przemoc ekonomiczną i cyberprzemoc. Przemoc ekonomiczna od dawna funkcjonuje  w literaturze przedmiotu jako forma przemocy domowej. Brak regulacji prawnej w tym zakresie prowadzi do niemożności reakcji służb, zwłaszcza w przypadku, gdy przemoc ekonomiczna występuje jako  samodzielna forma. Sytuacja taka dotyczy głównie osób starszych, które mogą być narażone na zmuszanie przez swoich bliskich do oddawania środków finansowych.  Cyberprzemoc natomiast jest nowym zjawiskiem, które nasila się w wyniku bardziej intensywnego korzystania z internetu i narzędzi informatycznych. Dostępność do tych narzędzi i fakt ich wykorzystywania w sytuacjach przemocowych,  mogą wzbudzić w osobie doznającej przemocy poczucie zagrożenia, poniżenia lub udręczenia. Cyberprzemoc często jest rozszerzeniem przemocy, której osoby doznają poza internetem.  Projektowane regulacje w powyższym zakresie mają na celu zdefiniowanie wszystkich form przemocy, które mogą występować i wobec których należy stosowań narzędzia i techniki przewidziane w projekcie ustawy;  
• uregulowanie kwestii dotyczących dzieci będących świadkami przemocy domowej, które będą traktowane jako osoby doznające przemocy domowej. 
  W dotychczasowych regulacjach, wobec małoletnich stosowano narzędzia i metody określone w przepisach prawa, tylko wtedy, gdy bezpośrednio doznawali oni przemocy ze strony swoich bliskich.  Regulacje te są niewystarczające, bowiem negatywny wpływ na dzieci i młodzież ma  zarówno doznawanie przemocy domowej, jak i bycie świadkiem tej przemocy.  Zatem małoletni będący świadkiem przemocy domowej wymagają  również  pomocy i wsparcia, co zostało przewidziane w przepisach ustawy;  
• utworzenie w gminach grup diagnostyczno-pomocowych, składających się z pracownika socjalnego i policjanta, którzy będą pracować odpowiednio z osobą doznająca przemocy domowej i z osobą tę przemoc stosującą. Dzięki projektowanym zmianom  zwiększy się bezpieczeństwo i ochrona osób doznających przemocy domowej, w szczególności poprzez bardziej indywidualne i podmiotowe  podejście do procesu wsparcia i pomagania.  W obecnych przepisach skład grup roboczych to min. pięciu specjalistów, co nie pozwala na zachowanie podmiotowości i atmosfery zaufania. Zamiast  grup roboczych, zostaną utworzone  grupy diagnostyczno – pomocowe,  w których pracownik socjalny będzie opiekował się osobą doznającą przemocy domowej, a policjant – osobą tę przemoc stosującą.  Będą oni mogli wzmacniać swoje działania rozszerzając skład grup o innych specjalistów, np. psychologów, pedagogów, asystentów rodziny czy też terapeutów;
• poprawę funkcjonowania systemu przeciwdziałania przemocy zarówno na szczeblu centralnym oraz na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego m.in. poprzez: zwiększenie reprezentacji różnych środowisk w składzie Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy Domowej (ciało opiniodawczo – doradcze Ministra),  a także wyraźne rozdzielenie zadań zespołów interdyscyplinarnych działających w samorządach gminnych od zadań grup diagnostyczno-pomocowych. Zespołom interdyscyplinarnym działającym w samorządach gminnych, zgodnie z projektowanymi przepisami, zostały przypisane tylko i wyłącznie zadania o charakterze strategicznym i systemowym, pozostawiając pomoc i wsparcie w indywidualnych przypadkach – grupom diagnostyczno – pomocowym. Natomiast  skład Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy Domowej – organu opiniodawczo – doradczego Ministra Rodziny i Polityki Społecznej,  rozszerzony został o reprezentację różnych środowisk, w tym o 12  przedstawicieli organizacji  pozarządowych (obecnie dziesięciu), co bez wątpienia będzie miało pozytywny wpływ na podniesienie jakości prac Zespołu w zakresie wyrażania opinii w sprawach dotyczących stosowania ustawy, inicjowania zmian przepisów w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej, opiniowania projektów z zakresu przeciwdziałania przemocy domowej opracowanych w oparciu o programy osłonowe, które finansuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego;
• wprowadzenie do przepisów ustawy programów psychologiczno-terapeutycznych, dzięki którym, obok uczestnictwa w programach korekcyjno-edukacyjnych, osoba stosująca przemoc może powrócić do prawidłowych relacji w środowisku domowym. Programy psychologiczno – terapeutyczne dla osób stosujących przemoc domową funkcjonują od 2014 r. i uregulowane są obecnie w postanowieniach Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2023 (wcześniej w Programach na poprzednie perspektywy czasowe).  Stanowią one uzupełnienie realizowanych od 2006 r. programów oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc domową.  Forma ta nie rozwija się zadawalająco, bowiem ze statystyk wynika, że w programach korekcyjno – edukacyjnych rocznie bierze udział ponad 8 000 osób stosujących przemoc domową, natomiast w programach psychologiczno – terapeutycznych – ponad 1 500 osób. Regulacja ustawowa ma na celu wdrożenie i wzmocnienie tych działań, a jej rozwój  z dużym prawdopodobieństwem przyczyni się do zaprzestania przemocy i przywrócenia prawidłowych relacji domowych;
• wprowadzenie do   ustawy o broni i amunicji  regulacji, dzięki którym osoba stosująca przemoc, która posiada broń palną, zostanie jej pozbawiona w przypadku wszczęcia procedury „Niebieskie Karty”. Dla zapewnienia bezwzględnego bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej, uznano jako  niezbędne odebranie broni palnej, amunicji oraz dokumentów potwierdzających legalność posiadania broni w chwili wszczęcia procedury „Niebieskie Karty”. Duża liczba pozytywnie rozpatrywanych wniosków o wydanie pozwolenia na broń, związana z rosnącą popularnością sportu strzeleckiego, grup rekonstrukcji historycznej, ale także rekrutacji do Wojsk Obrony Terytorialnej, zwłaszcza po wszczęciu przez Federację Rosyjską wojny napastniczej przeciwko Ukrainie, nie może stwarzać zagrożenia dla osób doznających przemocy domowej. Jedynie bezwzględne odebranie broni palnej posiadanej na podstawie ustawy o broni i amunicji każdej osobie stosującej przemoc – fizyczną, psychiczną lub ekonomiczną – stanowi proporcjonalny i skuteczny środek zapewniający, że ta broń nie zostanie użyta przeciwko osobie doznającej przemocy. Zwrot broni nastąpi  po przeprowadzeniu badań lekarskich i psychologicznych, analogicznych jak uregulowane w art. 15a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r. poz. 955 oraz z 2022 r. poz. 275);
• wprowadzenie przepisów dotyczących osób stosujących przemoc domową, które uporczywie uchylają się od podejmowania działań mających na celu zmianę postępowania – w szczególności przez brak współpracy z grupą diagnostyczno-pomocową. W takich przypadkach zespół interdyscyplinarny złoży zawiadomienie o popełnieniu przez nią nowego wykroczenia, o którym mowa w art. 66c Kodeksu wykroczeń, zagrożonego grzywną do 5 000 zł albo karą ograniczenia wolności  w wymiarze 1 miesiąca. Regulacja powyższa jest bardzo ważna z merytorycznego punktu widzenia. Założeniem systemu przeciwdziałania przemocy domowej jest zarówno zapewnienie bezpieczeństwa osoby doznającej przemocy domowej, jak i wdrożenie takich działań, aby po czasie kryzysu, przywrócone zostały prawidłowe relacje. Dlatego też powinien następować dalszy rozwój programów dla osób stosujących przemoc domową. Często jednak dochodzi do sytuacji, że mimo wysiłków wszystkich służb i kierowania osób stosujących przemoc do uczestnictwa w programach korekcyjno-edukacyjnych czy też psychologiczno-terapeutycznych, uchylają się one od tego obowiązku, co tym samym powoduje, że system staje się nieskuteczny. Niezbędne jest zatem, określenie narzędzia, które w sposób skuteczny spowoduje, że większa liczba osób stosujących przemoc domową poddana zostanie programom, a tym samym bardziej prawdopodobne stanie się zatrzymanie przemocy domowej. Wprowadzenie możliwości zastosowania sankcji z Kodeksu wykroczeń, tj. kary ograniczenia wolności albo grzywny spowoduje większą mobilizację osób stosujących przemoc domową do zmiany swoich postaw. Za wdrożeniem takiego narzędzia opowiadają się praktycy, zwłaszcza ci, którzy realizują procedurę „Niebieskie Karty”.

Wdrożenie przepisów zmienianej ustawy doprowadzi przede wszystkim do zwiększenia bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej, ale również wyjdzie naprzeciw zobowiązaniom Polski wynikającym z ratyfikacji umów międzynarodowych w obszarze przeciwdziałania przemocy domowej. Rozszerzenie zakresu przemocy domowej na przemoc ekonomiczną zapewnia objęcie ustawą wszystkich form przemocy wymienionych w art. 3 lit. b Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej z 11 maja 2011 r. Również objęcie ochroną osób doznających przemocy ze strony niezamieszkujących już wspólnie byłych partnerów, krewnych i powinowatych współgra z definicją przemocy zawartą w konwencji stambulskiej.

Przedstawiciele Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej aktywnie uczestniczą w negocjacjach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej COM(2022)105 final w ramach Grupy Roboczej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (COPEN) w celu zapewnienia rozwiązań legislacyjnych gwarantujących szeroką ochronę osobom doznającym przemocy domowej w oparciu o istniejące podstawy traktatowe oraz z poszanowaniem konstytucyjnych praw wszystkich obywateli.

Poufny charakter współpracy z Komitetem Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Likwidacji Dyskryminacji Kobiet (CEDAW) koordynowanej przez Ministra Spraw Zagranicznych sprawia, że informacje nt. ostatnich działań podejmowanych w ramach realizacji  Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 18 grudnia 1979 r. nie mogą być jeszcze upubliczniane.

Zagadnienia ochrony kobiet i dziewcząt przed dyskryminacją, której najbardziej skrajny przejaw stanowi przemoc ze względu na płeć, stanowią również przedmiot refleksji komitetów i grup roboczych Unii Europejskiej i Rady Europy, w których zasiadają przedstawiciele Biura Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania, w szczególności  Sieci Ekspertów ds. Programowego Włączenia Aspektu Płci Europejskiego Instytutu ds. Równości Kobiet i Mężczyzn (EIGE), Grupy Wysokiego Szczebla ds. Programowego Włączenia Aspektu Płci Komisji Europejskiej (HLG on Gender Mainstreaming) i Komitetu Sterującego ds. Dyskryminacji, Różnorodności i Włączenia Społecznego (CDADI). Dorobek tych gremiów obejmuje m.in. zalecenia i raporty, wykorzystywane  w procesie prawodawczym UE oraz rządowym procesie legislacyjnym.

Kompleksowa i wieloletnia strategia przeciwdziałania przemocy domowej

W dalszej kolejności, i w konsekwencji zmian do ustawy, opracowane zostaną nowe aktów wykonawcze, także Rządowy Program Przeciwdziałania Przemocy Domowej na dłuższą perspektywę czasową. Podnoszone przez Pana Rzecznika postulaty dotyczące np. prowadzenia kampanii, badań,  statystyk,  zostaną w miarę możliwości i zgodnie z zakresem podmiotowym uwzględnione w  treści Programu, nad którym prace, we współpracy z Zespołem Monitorującym, rozpoczną się po podpisaniu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustawy, tak aby nowy Program zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2024 r.

Odnosząc się szczegółowo do podniesionych przez Pana Rzecznika kwestii  informuję, że Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej dużą  wagę przywiązuje do działań profilaktycznych, zwłaszcza w zakresie podniesienia świadomości społecznej na temat przyczyn i skutków  różnych form przemocy domowej.  Zgodnie z przyjętym założeniem, ogólnopolskie kampanie społeczne w tym zakresie zlecane są przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej raz na dwa lata. Zgodnie z Krajowym Programem Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2022, w grudniu ubiegłego roku przeprowadzona została ogólnopolska kampania społeczna „Nie otwieraj drzwi PRZEMOCY”, w ramach której  wyprodukowano i wyemitowano spoty telewizyjne i radiowe, opracowano ulotki, broszury  i plakaty, które za pośrednictwem wojewodów, zostały przekazane do jednostek samorządu terytorialnego.

Zatem w 2023 r. nie przewiduje się przeprowadzenia ogólnopolskiej kampanii społecznej. Nie oznacza to jednak, że w bieżącym roku nie zostaną podjęte żadne działania mające na celu podniesienie świadomości społecznej. Zgodnie bowiem z działaniem 1.2.1  Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2023,  kampanie społeczne organizowane są również lokalnie na poziomie gmin i powiatów, niejednokrotnie dofinansowywane  z budżetu Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej w ramach corocznego Programu Osłonowego „Wspieranie Jednostek Samorządu Terytorialnego w Tworzeniu Systemu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie”.

W kwestii podnoszenia kompetencji służb zajmujących się przeciwdziałaniem przemocy domowej, informuję, że zgodnie z projektowanymi zmianami ustawowymi, zarówno członkowie zespołów interdyscyplinarnych, jak i grup diagnostyczno – pomocowych będą zobligowani do uczestnictwa w szkoleniach, cyklicznie organizowanych, na mocy przepisów ustawy, przez marszałków województw. Nie bez znaczenia, w kontekście zgłoszonego przez Pana Rzecznika postulatu w omawianym zakresie, pozostaje fakt, iż zgonie z art. 8  pkt 5   omawianej ustawy, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego zobowiązany jest do opracowania i wydania co najmniej raz na dwa lata wytycznych do prowadzenia szkoleń w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej.  Po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw, wytyczne te zostaną zmodyfikowane, zarówno w warstwie organizacyjnej jak i merytorycznej  i dostosowane do nowych przepisów prawa.  

Tak jak wspomniano powyżej, po wejściu w życie  obecnie procedowanego projektu ustawy, zostanie opracowany Rządowy Program Przeciwdziałania Przemocy Domowej, który będzie  zawierał będzie między innymi opis działań, mierniki, wskaźniki oraz sposób finansowania.  Ważną część dokumentu, będzie stanowił załącznik statystyczny zawierający dane, które będą służyły  monitorowaniu zjawiska przemocy domowej, dokonywaniu analiz i  wyciąganiu wniosków, w oparciu o które będzie można wprowadzać ewentualne zmiany legislacyjne.

Ministerstwu Rodziny i Polityki Społecznej znane są wyniki  raportu „Teraz koniec z Tobą. Czarna księga ofiar Przemocy Domowej w Polsce 2021”, które prezentowane były przez jego współautorów podczas ostatniego posiedzenia Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Podczas posiedzenia Zespołu przedstawione zostały również wnioski i rekomendacje opracowane w oparciu o dane zawarte w Raporcie, w tym postulat dotyczący konieczności zbierania danych statystycznych w zakresie liczby zabójstw popełnianych w związku z przemocą domową. Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej nie wyklucza  możliwości rozszerzenia w przyszłości zakresu informacji gromadzonych w ramach Rządowego Programu Przeciwdziałania Przemocy Domowej, które są przekazywane w formie corocznego sprawozdania do Sejmu i Senatu. Niemniej jednak stanowisko w tej sprawie należy do Ministra Sprawiedliwości oraz do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji,  z którymi treść nowego  Rządowego Programu będzie uzgadniana po wejściu w życie zmian do procedowanego projektu ustawy.  

Zgodnie z prośbą Pana Rzecznika w układzie tabelarycznym (zob. załącznik)  prezentuję dane pozyskane z Komendy Głównej Policji, dotyczące narzędzia stosowanego w związku  z obowiązującymi  od 30 listopada 2020 r. instrumentami prawnymi uniemożliwiającymi kontaktowanie się osób stosujących przemoc domową z osobami tej przemocy doznającymi. Jak wskazują dane zawarte w przedostatniej tabeli w 2022 r. liczba tzw. „złamanych” zakazów i nakazów kształtowała się na poziomie 971, co stanowi 20% wszystkich zakazów i nakazów wydanych przez Policję w 2022 r. Porównując powyższe dane statystyczne z danymi z 2021 r. należy stwierdzić, że choć nieznacznie, to jednak trend ulega zmniejszeniu.    

Skuteczność zadań realizowanych w ramach systemu przeciwdziałania przemocy domowej  w kontekście programów rządowych

W kwestii skuteczności zadań realizowanych w ramach systemu przeciwdziałania przemocy domowej  w kontekście programów,  zgadzam się z Panem Rzecznikiem, że ich powodzenie zależy od wyznaczonych w Krajowym Programie  Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie (po zmianie ustawy: w Rządowym Programie Przeciwdziałania Przemocy Domowej)  strategicznych kierunków działań, ale również od opracowanych i wdrożonych lokalnych programów. Wydaje się jednak, że programy samorządowe powinny być oparte o rzetelną,  lokalną diagnozę i powinny przewidywać działania wynikające ze specyfiki  i potrzeb lokalnych.  Dlatego też uważam, że opracowanie „zunifikowanych”, ogólnokrajowych  wytycznych  i zaleceń w tym zakresie byłoby niecelowe.  Wdrożenie bardziej optymalnego systemu szkoleń, wzmocnienie nadzoru wojewodów, a także bardziej przejrzyste przepisy prawa powinny być wystarczającymi  środkami służącymi  poprawie skuteczności wsparcia.

Odnosząc się do postulatu Pana Rzecznika dotyczącego rozwoju instytucji świadczących pomoc i wsparcie osobom doznającym przemocy domowej, warto zwrócić uwagę na fakt,  że najbardziej wydolny i skuteczny system, to taki, w którym profesjonalną pomoc i wsparcie otrzymują osoby doznające przemocy domowej, w najbliższym środowisku – bez konieczności zmiany otoczenia, miejsca zamieszkania, a często szkół dla swoich dzieci.  Dlatego też w projektowanych zmianach  zmodyfikowane zostały regulacje dotyczące procedury „Niebieskie Karty”,  wzmocnione przepisy odnoszące się do osób stosujących przemoc domową, a wcześniej wdrożone przepisy dotyczące ich izolacji.

Jeśli jednak, z różnych przyczyn, osoba doznająca przemocy domowej nie może pozostawać czasowo w swoim domu, może znaleźć schronienie i profesjonalne wsparcie w różnego rodzaju placówkach, które funkcjonują w ramach systemu przeciwdziałania przemocy domowej.   Zgodnie z przepisami ustawy,  większość tego typu placówek prowadzonych jest w ramach zadań własnych samorządów gminnych i powiatowych np.  ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży czy tez inne ośrodki wsparcia dla osób doznających przemocy domowej.

Jak wskazuje art.6  ust. 4  pkt 1 do zadań zleconych realizowanych przez powiat należy tworzenie i prowadzenie specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie.  Placówki te są w pełni finansowane przez budżet państwa, a przekazywane środki na ten cel systematycznie wzrastają. Dla przykładu w 2015 r. budżet państwa przeznaczył na funkcjonowanie placówek 12 180 000 zł  natomiast w 2021 r. - 17 927 600 zł. a w 2022 r. była to kwota w wysokości ponad 19 000 000 zł.  Zauważyć ponadto należy, że w 2015 r. z wsparcia placówek skorzystało 7 454 osób w tym 1 779 osób z pomocy całodobowej, natomiast w 2021 r.  - 4 762 osób w tym z pomocy całodobowej - 1 035 osób.  Z powyższej analizy można zatem wysnuć wniosek, ze osoby doznające przemocy domowej korzystające z pomocy świadczonej przez  specjalistyczne ośrodki  wsparcia  korzystają z wyższej jakości usług. Dodatkowo  informuję, na co Pan Rzecznik nie zwrócił uwagi w wystąpieniu,  że z usług 162 ośrodków interwencji kryzysowej  w 2021 r.  skorzystało 10  071 osób.

Biorąc pod uwagę, powyżej wskazane założenia systemu i konieczność oferowania różnorodnego spektrum działań,  wydaje się, że liczba placówek instytucjonalnego wsparcia jest obecnie  wystarczająca, a jej rozwój na terenie samorządów lokalnych powinien zależeć od faktycznych potrzeb, tym bardziej, że placówki funkcjonujące na terenie kraju w ramach zadań zleconych świadczą usługi ponadregionalnie. Pozostałe instytucje tworzone w ramach zadań własnych samorządów gminnych i powiatowych  udzielają pomocy i wsparcia nie tylko mieszkańcom swoich samorządów, ale również innych, w oparciu o zawarte porozumienia.  

Postanowienia Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na rok 2023 korespondują z innymi programami i strategiami rządowymi, w szczególności  z realizowanym pod nadzorem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Programem integracji społecznej i obywatelskiej Romów w Polsce na lata 2021-2030 oraz z Krajowym Programem Działań na rzecz Równego Traktowania na lata 2022-2030 (M.P. z 2022 r. poz. 640), który przewiduje realizację w latach 2022, 2024, 2026 2028 i 2030 kampanii społecznych uwrażliwiających na zjawisko przemocy domowej (VI. Priorytet: budowanie świadomości, Działanie B. „Realizacja kampanii społecznych mających na celu przeciwdziałanie dyskryminacji i kształtowanie tolerancji”, Zadanie 3 „Realizacja ogólnopolskich kampanii społecznych uwrażliwiających na zjawisko przemocy domowej”).

Ponadto, dostrzegając rosnącą agresję debaty publicznej, zwłaszcza w Internecie, w VI. Priorytecie: budowanie świadomości przewidziano szereg Zadań w ramach Działania G „Prowadzenie działań uświadamiających, skierowanych do ogółu społeczeństwa, pokazujących godność osoby i uwrażliwiających na zjawisko przemocy fizycznej, psychicznej, ekonomicznej, w szczególności wobec kobiet, dzieci, osób starszych i osób z niepełnosprawnościami”, zaś w Działaniu C. „Przeciwdziałanie przestępstwom z nienawiści i poprawa ich efektywnego ścigania” – dodatkowo Zadanie 1, polegające na organizacji warsztatów dotyczących przemocy rówieśniczej dla nauczycieli i młodzieży.

Doceniając troskę Pana Rzecznika w zakresie tworzenia optymalnych warunków dla ochrony wszystkich osób uwikłanych w przemoc domową, uważam, że projektowane zmiany legislacyjne przyczynią się do zwiększenia bezpieczeństwa osób doznających przemocy domowej. Skuteczność działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy domowej jest jednak warunkowana pełnym zaangażowaniem i profesjonalnym podejściem do sposobu pomagania i wsparcia wszystkich interesariuszy systemu przeciwdziałania temu zjawisku.

XI.518.1.2019