Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wiele mieszkań stoi w Polsce pustych, a jednocześnie wielu ludzi nie jest w stanie zaspokoić swych potrzeb mieszkaniowych
• Właściciele mieszkań tłumaczą to zbyt szeroką ustawową ochroną praw lokatorów i słabszą ochroną własnych praw     
• Zarazem rośnie liczba osób, których nie stać na wynajem mieszkań na rynku, a ich dochody są zbyt wysokie do wsparcia z zasobu mieszkaniowego gmin

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek pyta ministra rozwoju i technologii Waldemara Budę, jakie działania podejmuje bądź planuje, aby rozwiązać problem.

Do Rzecznika Praw Obywatelskich docierają sygnały obywateli wskazujące na problemy z wynajmem lokali mieszkalnych na wolnym rynku. Informacje te potwierdzają także doniesienia medialne. Wynika z nich, że znaczna część prywatnego zasobu mieszkaniowego nie jest wykorzystywana. Dotyczy to zwłaszcza nowych mieszkań nabytych inwestycyjnie przez osoby prywatne i traktowanych jako lokata kapitału czy przyszłe zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych dzieci.

Na czym polega problem

Mieszkania te obecnie stoją puste. Nie tylko nie przynoszą oczekiwanego dochodu ich właścicielom, ale także nie wpływają na poprawę dostępu do mieszkań osób zainteresowanych ich najmem. Lokale te bowiem nie powiększają rynku wynajmu.

Zdaniem wnioskodawców jest to spowodowana jest zbyt szeroką ustawową ochroną praw lokatorów i słabszą  ochroną praw właściciela mieszkania. Właściciele obawiają się problemów związanych z nierzetelnym lokatorem, który nie będzie płacił za lokal i nie będzie chciał go opuścić. Wszystkie koszty będzie zaś ponosił właściciel. Postępowanie związane z wyegzekwowaniem należności z tego tytułu i odzyskaniem lokalu jest zaś  czasochłonne i długotrwałe. Dlatego też wielu właścicieli, w obawie przed nadużyciem przez potencjalnych nieuczciwych najemców przysługującej im ochrony praw lokatorów, nie przeznacza swego mieszkania na wynajem.

Ochronie konstytucyjnej podlegają zarówno prawa przysługujące właścicielom lokali mieszkalnych, jak też prawa przysługujące osobom używającym lokali mieszkalnych na podstawie innych tytułów niż własność. W odniesieniu do właścicieli lokali gwarancje ochrony ich praw wynikają zarówno z zasad o charakterze ustrojowym (art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jak również ze szczegółowych postanowień Konstytucji (art. 64). Prawa lokatorów jako prawa majątkowe, podlegają ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz na podstawie art. 75 ust. 1 i 76 Konstytucji RP. 

Na ustawodawcy spoczywa obowiązek ukształtowania wzajemnych relacji właścicieli z lokatorami tak, aby zachować konstytucyjne gwarancje ochrony praw obu tych kategorii.

Orzecznictwo TK

Zagadnienia praw właścicieli lokali i najemców były  przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślał on świadomość, jak trudne jest wyważenie usprawiedliwionych interesów i właścicieli, i najemców oraz stworzenie dla tych relacji najwłaściwszych rozwiązań.

Szczególnie w warunkach polskich, w których prawa właścicieli długo nie były respektowane, a przez dziesięciolecia obowiązywała tzw. publiczna gospodarka lokalami, której skutki dotykały i dotykają nie tylko właścicieli, ale obracają się w istocie rzeczy także przeciwko lokatorom.

Sprawą ustawodawcy jest dążenie do tak harmonijnego ukształtowania pozycji prawnej właścicieli oraz lokatorów, aby można było mówić raczej o pożądanej komplementarności stosunków niż o nieuchronnym antagonizmie. Ochrona praw lokatorów nie może następować, tak jak to się działo dotychczas, przede wszystkim kosztem właścicieli.

TK wielokrotnie podkreślał również, że wprawdzie prawo własności nie ma charakteru absolutnego, to jednak jego ograniczenie prawa nie może naruszać jego istoty. A dochodzi do tego, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa. Nałożenie na właściciela ograniczeń w istocie uniemożliwiających korzystanie z przysługującego mu prawa własności prowadziłoby do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i oznaczałoby przerzucenie kosztów realizacji obowiązku zapewnienia lokatorom ochrony na prywatnych właścicieli budynków. Obowiązkiem ustawodawcy jest wprowadzanie odpowiednich mechanizmów pozwalających na równoważenie sprzecznych interesów zarówno właścicieli jak i lokatorów, na co zwracał uwagę TK.

Co mówi ustawa 

Najem lokali mieszkalnych reguluje ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksy cywilnego. Zawiera rozwiązania prawne chroniące lokatora przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem umowy, na podstawie której zajmuje on lokal, przed nieuzasadnioną podwyżką czynszu, jak również przed bezdomnością. Do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Przepisy przyznają właścicielowi mieszkania środki cywilnoprawne zapewniające mu ochronę posiadania, które stosuje się odpowiednio do ochrony władania lokalem, ochronę własności  oraz ochronę jego interesów majątkowych.

Ustawa o ochronie praw lokatorów zawiera również regulacje dotyczące najmu okazjonalnego lokalu oraz najmu instytucjonalnego. W przypadku tych dwóch form wynajmu mieszkań ochrona prawna lokatora została ograniczona, zaś wynajmującemu zapewniono większą swobodę w kształtowaniu warunków najmu w drodze postanowień umownych. Nie wszystkie jednak umowy najmu lokalu z zasobu prywatnego są zawierane w formie umowy najmu okazjonalnego, a tym bardziej najmu instytucjonalnego. Jak się zdaje, oba wskazane typy najmu nie stanowią dotąd dominującej formy wynajmu na rynku mieszkaniowym.

Ocena RPO

Można się zgodzić, że obowiązujące obecnie uregulowania prawne, zapewniające ochronę lokatorom, w praktyce mogą niekiedy obracać się przeciwko nim. Właściciele mieszkań podnoszą, że względu na dużą ochronę lokatorów obawiają się wynajęcia mieszkania rodzinom czy też osobom z dziećmi – grupom objętym szczególną ochroną trwałości najmu oraz przed eksmisją. 

W szczególności sytuacja ta dotyczy samotnych matek z dzieckiem, które według wpływających do BRPO skarg, w praktyce mają niewielkie szanse na najem lokalu z zasobu prywatnego.

Właściciele obawiają się, że nie będą mogli szybko odzyskać lokalu, gdy najemca z dzieckiem nie zechce dobrowolnie go opuścić. 

Stąd niechęć właścicieli do wynajmowania mieszkań na wolnym rynku w oparciu o umowy długoterminowe. Powoduje to, że lokale w ogóle nie są wynajmowane, albo przeznaczane są na wynajem krótkoterminowy (wynajem turystyczny).

Jednak, jak się wydaje, problem jest bardziej złożony, ponieważ większość sporów na tle realizacji umowy najmu oraz opróżnienia lokalu mieszkalnego  może być wiążąco rozstrzygnięta jedynie na drodze sądowej, a postępowania sądowe mogą trwać nawet kilka lat. Do prawomocnego rozstrzygnięcia właściciel lokalu musi zaś znosić korzystanie z jego własności przez osobę, której obecności nie akceptuje i która często nie uiszcza kosztów. 

Powszechnie wiadomo także, że postępowania egzekucyjne, tak w zakresie egzekwowania należności pieniężnych, jak i w kwestii doprowadzenia do opróżnienia mieszkania, często toczą się długotrwale i mało efektywnie. Tak więc gwarancje prawne chroniące i najemcę i właściciela mieszkania, w praktyce często nie mogą zostać skutecznie zrealizowane z uwagi na mankamenty procedur sądowych i systemową przewlekłość postępowań.

Ponadto z doniesień mediów wynika, że rośnie liczba osób, których nie stać na wynajem mieszkań na wolnym rynku, a ich dochody są zbyt wysokie, aby otrzymać wsparcie z zasobu mieszkaniowego gminy. Jednocześnie osoby te nie mają szans na uzyskanie kredytu na zakup mieszkania. Konsekwencją jest wzrost liczby osób zajmujących samowolnie tzw. pustostany. Problem dotyka w największym stopniu rodziców samotnie wychowujących dzieci czy też rodzin wielodzietnych.

Wydaje się, że taka niepokojąca sytuacja, w której osoby pracujące i osiągające dochody nie są w stanie, bądź nie mogą z uwagi na brak ofert, wynająć mieszkania na wolnym rynku - a jednocześnie nie mogą skorzystać z innych form wsparcia mieszkaniowego oferowanego przez państwo - powinna skłonić władze publiczne do wnikliwej analizy i efektywnej reakcji. 

Jak bowiem wskazano, z art. 75 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych przeciwdziałania zjawisku bezdomności i prowadzenia takiej polityki, która sprzyja zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli.

Rzecznik prosi ministra o stanowisko oraz o poinformowanie, czy resort ma wgląd w aktualną sytuację na rynku najmu lokali i czy dostaje informacje o sygnalizowanych RPO trudnościach w najmie lokali, zwłaszcza dotyczących rodzin z małymi dziećmi, samotnych matek i innych osób w trudniejszej sytuacji. 

IV.7210.24.2022