Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Gdy decyzja administracyjna rażąco narusza prawo i wyrządza szkody obywatelom, mogą oni żądać od państwa ich wynagrodzenia
• Nowelizacja bez należytego konstytucyjnego uzasadnienia odbiera to prawo arbitralnie dobranej grupie osób pozbawionych mienia - choć innym odszkodowania są wypłacane, także za decyzje z okresu PRL  
• Uniemożliwia to dokończenie postępowań w toku w sprawach, w których przez kilkadziesiąt lat ludziom przysługiwała ochrona prawna 
• Zmianę K.p.a. uzasadniano m.in. nieprawidłowościami przy procesach reprywatyzacyjnych, ale te były wynikiem zaniedbań ustawodawcy 
• Państwo przerzuca zatem na jednostki odpowiedzialność za niestworzenie na czas stosownych i sprawiedliwych procedur

Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z  11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.

Państwo zmienia reguły w trakcie gry

Nowelizacja, która weszła w życie 16 września 2021 r., znacząco zmieniła przepisy nadzwyczajnego trybu stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana zaledwie dwóch artykułów k.p.a. ma jednak ogromne znaczenie dla wszystkich, których sprawy są rozstrzygane tymi decyzjami - zwłaszcza, gdy organy państwa przy ich wydawaniu popełniły poważne błędy. 

Jeżeli bowiem ostateczna decyzja administracyjna rażąco narusza prawo, a na dodatek wyrządza obywatelom szkody, co do zasady można żądać od państwa ich wynagrodzenia. Obecnie jednak część osób nie będzie mogła dochodzić przysługującego im odszkodowania – mimo że wcześniej miały takie prawo, a ich roszczenia były w pełni akceptowane przez system prawny.

Część postępowań będących jeszcze w toku, nawet tych prowadzonych jeszcze od lat 90. XX wieku (zatem rażąco przewlekle) zostało automatycznie umorzonych, co zamknęło poszkodowanym drogę sądową do uzyskania odszkodowania. To właśnie sposób potraktowania spraw będących w toku, niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, budzi konstytucyjne zastrzeżenia RPO. 

Dotychczas w k.p.a. istniała zasada – przyjęta jeszcze w 1980 r. – że jeżeli ostateczna decyzja administracyjna rażąco narusza prawo, zawsze można wnosić o stwierdzenie jej nieważności; taki wniosek nie był ograniczony żadnym terminem. Organ, który taką sprawę rozpatrywał, mógł zaś stwierdzić nieważność zakwestionowanej decyzji, nawet sprzed wielu lat. Oznaczało to, że w świetle prawa taka decyzja była traktowana tak, jak gdyby nigdy jej nie wydano; cofały się też wszystkie wywołane przez nią skutki. 

Tylko jeśli te skutki miały charakter nieodwracalny (np. sprzecznie z prawem kogoś wywłaszczono z nieruchomości, ale nieruchomość tę później sprzedano innej osobie) nie można było wyeliminować decyzji z obrotu prawnego. Organ administracji stwierdzał wówczas, że doszło do naruszenia prawa, a strona, która przez to poniosła szkodę (np. bezpowrotnie straciła wywłaszczoną działkę), mogła żądać od państwa odszkodowania w oddzielnym procesie cywilnym. Warunkiem tego było jednak uzyskanie administracyjnej decyzji nadzorczej: albo stwierdzającej nieważność decyzji wadliwej, albo – jej wydanie z naruszeniem prawa. Taki mechanizm realizuje konstytucyjne prawo obywatela do odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

Rozwiązania te zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13). Orzekł, że przepisy k.p.a. nie zapewniają wystarczającej ochrony prawnej takim osobom, które od wielu lat działały w zaufaniu do stabilności decyzji wadliwej i wokół niej zbudowały swoje sprawy i interesy. 

Wykonanie wyroku wymagało zmiany przepisów – o co zresztą wielokrotnie zabiegał RPO, także przy okazji dopominania się o uchwalenie ustawy reprywatyzacyjnej. W braku bowiem generalnej ustawy, przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzania nieważności decyzji ostatecznych – wydawanych w okresie PRL – wykorzystywano jako podstawowy mechanizm „oddolnej reprywatyzacji” (wyrok TK zapadł na tle sprawy dotyczącej gruntów warszawskich objętych „dekretem Bieruta” z 1945 r.). 

Niedostosowanie przepisów k.p.a. do tego typu spraw rodzi różnego rodzaju nieprawidłowości, które w skrajnych przypadkach prowadzą do nadużyć, a nawet przestępstw. I mimo że roszczenia odszkodowawcze z tytułu rażącego naruszenia prawa nie mają charakteru żądań stricte reprywatyzacyjnych (z prawnego punktu widzenia są to sytuacje całkowicie odmienne), to właśnie reprywatyzacyjny kontekst tych spraw stanowił zasadnicze tło uchwalonych nowych rozwiązań. 

Państwo czyni bezskutecznymi wnioski o nieważność decyzji złożone po 30 latach od jej wydania

Od września 2021 r. obowiązują zatem zupełnie inne zasady. Po pierwsze, stwierdzić nieważność decyzji można tylko wtedy, jeżeli od jej wydania upłynęło nie więcej niż 10 lat. W stosunku do decyzji starszych, jeżeli rzeczywiście rażąco naruszają prawo, można tylko stwierdzić ich wydanie z naruszeniem prawa (sama wadliwa decyzja zostaje więc w obrocie prawnym) – co uprawnia do ewentualnego odszkodowania. 

Po drugie, wprowadzono termin 30 lat na samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; po tym czasie postępowania nadzorczego w ogóle nie można wszcząć. Nowe zasady stosuje się też do spraw będących w toku. Wobec tak skonstruowanych reguł Rzecznik co do zasady nie zgłasza konstytucyjnych wątpliwości.

Przy tej okazji jednak wprowadzono dodatkowe rozwiązanie, w żaden sposób nie wynikające z wyroku TK, że część niezakończonych postępowań ulega po prostu umorzeniu z mocy prawa. Dotyczy to takich spraw, w których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej złożono po upływie 30 lat od jej wydania. 

Tym samym warunek zachowania trzydziestoletniego terminu de facto zastosowano ze skutkiem wstecznym; także do spraw prowadzonych w czasie, kiedy taki warunek nie był wymagany. W rezultacie wszystkie tego typu postępowania zostały we wrześniu 2021 r. automatycznie zakończone. To właśnie rozwiązanie kwestionuje RPO, wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. 

Państwo narusza zasadę ochrony zaufania obywateli 

Skutkiem tej regulacji jest bowiem nie tylko odciążenie państwa od prowadzenia trudnych, skomplikowanych spraw historycznych, ale przede wszystkim – ze względu na powiązanie administracyjnego postępowania nadzorczego z cywilną sprawą odszkodowawczą – naruszenie konstytucyjnie chronionych praw obywateli. Zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji stwierdzającej, że wobec obywatela naruszono prawo, uniemożliwia sądową ochronę konstytucyjnie gwarantowanego prawa majątkowego o wynagrodzenie szkody wyrządzonej  bezprawnym działaniem państwa. 

Zdaniem Rzecznika, takie przepisy intertemporalne naruszają wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa. Wynika ona z istoty demokratycznego państwa prawnego i uznawana jest za jedną z najważniejszych zasad tworzenia prawa. Zakazuje „zastawiania pułapek” przez przepisy, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo z obietnic lub ustalonych reguł postępowania. To gwarancja podmiotowego traktowania obywateli, chroniąca ich przed arbitralnością działań władzy. 

Adresaci przepisów powinni móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na prawne skutki, których nie mogli przewidzieć w momencie podejmowania decyzji, oraz w przekonaniu, że ich działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Tylko tak formułowane przepisy zapewniają obywatelom prawne bezpieczeństwo. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. 

W ocenie Rzecznika nowelizacja k.p.a. zasady te naruszyła, czyniąc prawo do odszkodowania instytucją pozorną. Mimo że przepisy takie odszkodowanie przyznają, to jego dochodzenie przed sądem jest niemożliwe ze względu na przyjęte „techniczne” przepisy proceduralne i przepisy międzyczasowe. Tym samym naruszono konstytucyjną zasadę skutecznej ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę ochrony interesów w toku. Zaskarżone przepisy działają też z mocą wsteczną na niekorzyść obywateli. Osoby poszkodowane pozbawiono dostępu do sądu oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej naruszonych praw majątkowych. 

Ustawodawca może zmieniać przepisy -  również na niekorzyść obywateli, ale  musi przy tym przestrzegać zasad wywodzonych z Konstytucji. Przede wszystkim ingerencję w skutecznie nabyte prawa obywateli musi uzasadniać szczególnie ważna wartość konstytucyjna, której nie można zrealizować w inny sposób. Zawsze też ingerencja powinna być ograniczona do niezbędnego minimum, a odpowiednio ukształtowane przepisy przejściowe powinny umożliwiać jednostkom dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej. 

Żadnej z tych zasad nie dochowano. Ustawodawca, powołując się na nieprawidłowości związane z procesami reprywatyzacyjnymi (będącymi jednak de facto wynikiem jego własnych zaniedbań: nieuchwalenia na czas stosownych przepisów), z dnia na dzień pozbawił całą kategorię osób prawa do odszkodowania – mimo że innym osobom takie odszkodowania są wypłacane, w całości, i to również za decyzje wydawane w okresie PRL.  

Państwo „karze” obywateli za własną bezczynność 

Nowe rozwiązanie jest wyjątkowo niesprawiedliwe w stosunku do tych osób, które rozpoczęły dochodzenie swoich praw na samym początku transformacji ustrojowej – czyli najwcześniej, jak tylko było to możliwe – a postępowania administracyjne w tych sprawach wciąż jeszcze się toczą, nawet przez okres ponad 20 lat (skargi i w takich sprawach wciąż wpływają, także obecnie, do Biura Rzecznika). 

Osoby te postępowały zgodnie z przepisami, próbując dochować niezmiernie skomplikowanych, długotrwałych (i nie zawsze jasnych) procedur utworzonych przez państwo celem ochrony przyznanych im wcześniej praw. Miały zatem podstawy oczekiwać wzajemnej lojalności ze strony państwa w dotrzymaniu – ustalonych przecież przez samo państwo - reguł gry, a zarazem wierzyć, że wskazane im procedury okażą się efektywne. 

Tymczasem osoby te zderzyły się z powszechnie znanym problemem systemowej, rażącej przewlekłości postępowań reprywatyzacyjnych (tj. spraw o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej). Wielokrotnie potwierdzały to i sądy administracyjne prawomocnymi wyrokami, i same organy. Wynika to także z wcześniejszych wystąpień RPO . 

A osoba, która wystąpiła o zrekompensowanie szkód wyrządzonych przez państwo, w trybie przez państwo wskazanym, nie może być traktowana w każdym przypadku jak osoba nieuczciwa, wyłudzająca nienależne korzyści – tylko z tego powodu, że ustawodawca nie zadbał przez kilkadziesiąt lat o ustanowienie czasowej granicy składania takich wniosków. Obecne rozwiązanie faktycznie przerzuca na jednostki odpowiedzialność za wieloletnie systemowe zaniedbanie ustawodawcy - co w ocenie RPO w demokratycznym państwie prawnym jest niedopuszczalne.  

Skoro ustawodawca nie wprowadził przez ponad 40 lat żadnego terminu na zgłaszanie wniosków o wszczęcie postępowania nadzorczego, nie może karać pozbawieniem praw obywateli, którzy postępowali zgodnie z wyznaczonymi regułami i w zakreślonych przez państwo ramach. Dotyczy to także tych, którzy złożyli wniosek w terminie ówcześnie prawidłowym, tyle że obecnie, z mocą wsteczną, uznanym za zbyt długi, czego w dacie składania wniosku nie można było przewidzieć. 

Państwo nie zna wartości roszczeń, a powołuje się na zachowanie równowagi budżetowej

Jedyną konstytucyjną wartością, która mogłaby uzasadniać ograniczenie praw do odszkodowania, pozostaje konieczność zachowania równowagi budżetowej.  Konieczność wypłacania – czasem wysokich – odszkodowań ogranicza dostępność środków, które mogłyby być przeznaczane na zaspokajanie aktualnych potrzeb obywateli.

Analiza dostępnych publicznie dokumentów uwiarygadnia jednak tezę, że – mimo że problem jest znany od lat – państwo nie dysponuje danymi zarówno co do liczby postępowań nieważnościowych (zwłaszcza  tych, których dotyczy zaskarżony art. 2 ust. 2 ustawy), jak i liczby podmiotów dotkniętych jego działaniem, a przede wszystkim – szacunkami co do wartości tych roszczeń, poza ogólnym przekonaniem, że jest ich „bardzo dużo”.

Trudno zatem  twierdzić, że wartość potencjalnych roszczeń rzeczywiście uniemożliwia ich zaspokojenie bez istotnego uszczuplenia budżetu państwa – skoro brak jest danych źródłowych obrazujących skalę problemu. Nie wypełniono zatem w tej sprawie wytycznych z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – by powołanie się na konieczność zapewnienia równowagi budżetowej nie było ogólnikowe, ale rzeczywiście wykazane; wymóg ten nie może być bowiem czystą fikcją dającą prawodawcy carte blanche na dowolną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawa jednostek. 

Nawet jeżeli udałoby się zgromadzić dane uzasadniające konieczność ograniczania praw do odszkodowania, to nadal jednak przyjęte rozwiązanie nie jest ani sprawiedliwe, ani proporcjonalne. Grupie osób objętych działaniem zaskarżonego przepisu prawa te odebrano w całości - podczas gdy osobom, które złożyły wnioski np. po upływie 29 lat od kwestionowanej decyzji, nadal one przysługują – i to również w całości. Nie podjęto też żadnej próby zmniejszenia dolegliwości dotykających adresatów tego przepisu. 

Jeżeli bowiem rzeczywiście prawodawca uznałby, ze względu na sytuację budżetową, że nie jest w stanie zaspokoić w całości wszystkich roszczeń, to – próbując łagodzić dolegliwość skutków wywoływanych przez nową regulację – mógł przede wszystkim rozważyć ograniczenie wysokości dochodzonych roszczeń, np. procentowe (jak np. przy roszczeniach zabużańskich) czy kwotowe. Kryterium to byłoby bardziej sprawiedliwe w stosunku do uprawnionych oraz zgodne z Konstytucją.

IV.7004.24.2021