Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował brak ograniczeń czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
• Mimo wyroku, wciaż nie znowelizowano odpowiedniego artykułu Kodeksu postępowania administracyjnego - zwraca uwagę MSWiA Rzecznik Praw Obywatelskich, który od trzech lat sygnalizuje pilną potrzebę nowelizacji
• Stwierdzanie nieważności decyzji to ważny element systemu kontroli orzeczeń administracji, zwłaszcza tych, na których podstawie obywatelom przyznawane są prawa bądź nakładane obowiązki

Adam Bodnar poprosił ministra Joachima Brudzińskiego o wskazanie, kiedy można oczekiwać konkretnych propozycji legislacyjnych – tak by przywrócić konstytucyjność rozwiązań ustawowych precyzujących zasady, według których obywatele mogą bronić się przed działaniami władz publicznych rażąco naruszającymi prawa jednostek.

Niepokój RPO budzi fakt, że od wyroku upłynęły już ponad trzy lata, a - jak się wydaje - dotychczas nie udało się wypracować chociażby koncepcji, w jaki sposób rozstrzygnięcie TK mogłoby być wprowadzone.

Wyrok TK i jego konsekwencje

Obecnie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwia kontrolę prawidłowości takiej decyzji administracyjnej praktycznie w każdym czasie, nawet po kilkunastu czy kilkudziesięciu latach od jej wydania. Od trzech lat Rzecznik prowadzi z kolejnymi ministrami spraw wewnętrznych korespondencję dotyczącą konieczności nowelizacji art. 156 Kpa.

Chodzi o wykonanie wyroku  Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 46/3) z 12 maja 2015 r. TK orzekł wtedy o niekonstytucyjności art. 156 par. 2 Kpa w zakresie, w jakim umożliwia stwierdzenie - bez żadnych ograniczeń czasowych - nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK uznał to za sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa, w tym zasadą pewności prawa, która ogranicza działanie zasady praworządności - o ile restrykcyjnie rozumiany legalizm prowadziłby do nowych krzywd i naruszania słusznych praw innych osób.

Orzeczenie nie uchyliło mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, ale nałożyło na ustawodawcę obowiązek ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności takiej decyzji administracyjnej. Nie wiadomo bowiem, po upływie jakiego czasu nie można skutecznie jej podważać. Problem dotyczy zarówno osób, które chcą podważyć dane rozstrzygnięcie, jak i zainteresowanych utrzymaniem obecnego stanu rzeczy, ukształtowanego przed laty.

Tymczasem sprawnie funkcjonująca procedura kontroli decyzji administracyjnych ma fundamentalne znaczenie nie tylko dla beneficjentów decyzji nacjonalizacyjno-wywłaszczeniowych, ale także dla każdego obywatela, którego spraw dotyczy decyzja administracyjna wydana przez organ władzy publicznej na podstawie Kpa.

RPO od trzech lat pyta o sprawę

W styczniu 2016 r. RPO pytał MSWiA o prace nad nowelizacją. Podkreślał wtedy, że stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - bez ograniczeń czasowych - jest podstawowym instrumentem dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych. Wobec braku ustawy reprywatyzacyjnej - o której uchwalenie RPO od wielu lat bezskutecznie zabiega - instytucja nieważności decyzji administracyjnych umożliwiała naprawianie krzywd wyrządzonych rażąco bezprawnymi rozstrzygnięciami władz administracyjnych z lat PRL. W niektórych jednak przypadkach wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie wielu lat od jej wydania mogły być nadużywaniem prawa. Tego typu działaniom miał m.in. zapobiec wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r.

W dotychczasowej korespondencji z MSWiA niezbędność działań legislacyjnych w tej sprawie nie była kwestionowana; problemy jednak stwarzało właściwe uregulowanie przesłanek ograniczających dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności wprowadzenie ram czasowych. 

W 2016 r. RPO był informowany o analizowaniu przez resort orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach, w których sąd odwołuje się do wyroku TK. Celem analizy miało być znalezienie optymalnego rozwiązania, uwzględniającego interesy stron postępowań administracyjnych o sprzecznych interesach. W 2017 r. rzecznik uzyskał informację, że w MSWiA podjęto na nowo prace koncepcyjne oraz działania w kierunku opracowania propozycji zmiany - miały one wtedy znajdować się na etapie końcowym. W ostatniej zaś odpowiedzi z października 2017 r. MSWiA podało, że "nie zostało wypracowane jednolite stanowisko" kilku zainteresowanych resortów, ale działania w tym kierunku są nadal prowadzone.

W ocenie Adama Bodnara instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi kluczowy element systemu kontroli legalności orzeczeń organów administracji publicznej, w szczególności tych, na których podstawie obywatelom przyznawane są prawa bądź nakładane obowiązki. Z tego powodu regulacje umożliwiające podważenie stanu prawnego ukształtowanego taką decyzją powinny być maksymalnie precyzyjne – tak, by gwarantować jednostkom bezpieczeństwo prawne, niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Tymczasem art. 156 Kpa nadal nie został znowelizowany. W tej sytuacji RPO po raz kolejny zwrócił się do ministra o pilne doprowadzenie do oczekiwanych zmian legislacyjnych. Poprosił także o wskazanie, na jakim etapie znajdują się prace oraz w jakim czasie można oczekiwać przedstawienia konkretnych propozycji zmian.

IV.7004.45.2015