Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W kwietniu 2020 r. pana Marcina przyłapano na „przemieszczaniu się” bez uzasadnienia
• Na podstawie notatki policyjnej, w postępowaniu nakazowym (bez rozprawy), sąd wymierzył mu karę 500 zł grzywny
• RPO składa od tego wyroku kasację do Sądu Najwyższego, wskazując że sąd ukarał obywatela na podstawie wadliwych przepisów
• AKTUALIZACJA: SN uchylił  wyrok w zaskarżonej części i uniewinnił obywatela od  wykroczenia co do złamania zakazu przemieszczania się

To kolejna już kasacja Rzecznika Praw Obywatelskich do Sądu Najwyższego w sprawie karania za ograniczenia praw obywatelskich w czasie pandemii na mocy rozporządzeń rządu. SN uwzględnił już wiele takich kasacji, wskazując że przepisy te wprowadzono z naruszeniem prawa.

Historia pana Marcina

Pan Marcin w kwietniu 2020 r. kierował samochodem bez wymaganych uprawnień (art. 94 § 1 k.w.). Ponadto naruszył zakaz przemieszczania się bez uzasadnionego powodu w związku z COVID-19 (art. 54 k.w.).

21 maja 2020 r. Sąd Rejonowy w W.  w trybie nakazowym (bez rozprawy) uznał obwinionego za winnego obu wykroczeń. Wymierzył mu karę 500 zł grzywny

Wyrok nie został zaskarżony i uprawomocnił się.

Argumentacja RPO

Wyrok w zaskarżonej części - dotyczącej tylko zakazu przemieszczania się - zapadł z rażącym naruszeniem prawa. Polegało to naruszeniu prawa materialnego -  art. 54 Kodeksu wykroczeń przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy czyn przypisany panu Marcinowi nie wyczerpywał jego znamion. 

Zgodnie z art. 54 k.w., kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany. Przepis ten odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych.

Odesłanie art. 54 k.w. obejmuje wyłącznie "przepisy porządkowe". Mają one mieć  za zadanie ochronę porządku i spokoju publicznego, to tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego.

Art. 54 k.w. jest przepisem blankietowym i wymaga przywołania przepisów porządkowych wydanych na podstawie ustawy, o których w nim mowa. Sąd w sentencji wyroku nie wskazał takich przepisów. Na podstawie zarzutu z wniosku o ukaranie można się jedynie domyśleć, że chodzi o przepis § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z  31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Sąd ani w sentencji wyroku, ani w części wstępnej wyroku nie wskazał przepisów dopełniających znamiona czynu zabronionego, które pozwalałyby na zastosowanie sankcji z art. 54 k.w. Nawet gdyby sąd przywołał w sentencji wyroku wymieniony we wniosku o ukaranie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., zastosowanie art. 54 k.k. należałoby uznać za wadliwe

Rozporządzenie wydano bowiem w celu wykonania ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Celem rozporządzenia była więc ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji) i realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Zatem w oczywisty sposób przepisy te nie stanowią przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 k.w. W przypadku tych ostatnich przedmiot ochrony stanowi bowiem porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia poprzez zwalczanie epidemii.

W związku z tym art. 54 k. w. nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy ukarania obwinionego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (m. in. wyroki: z 26 marca 2021 r., sygn. akt II KK 40/21; z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II KK 75/21; z 5 maja 2021 r., sygn. akt V KK 132/21, V KK 126/21, II KK 106/21; z 12 maja 2021 r., sygn. akt II KK 76/21 i II KK 82/21).

RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku nakazowego w zaskarżonej części i uniewinnienie od wykroczenia z art. 54 k.w. Zarzuty kasacyjne nie mają wpływu na wymiar kary. Dlatego wniosek obejmuje wyłącznie uchylenie wyroku w zaskarżonej części.

Wyrok SN i uzasadnienie

Na posiedzeniu 19 października 2021 r. SN (sygn. akt VK K 299/21) uchylił wyrok nakazowy w jego pkt. I w zaskarżonej części i uniewinnił  (...) od zarzucanego mu wykroczenia z art. 54 k.w., kosztami postępowania w tym zakresie obciążając Skarb Państwa. W zakresie rozstrzygnięcia o karze przekazał zaś sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu.

Kasacja jest zasadna, dlatego podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu zgodnie z art. 535 § 5 k.p.k.

Trafnie podniesiono w kasacji, że wyrok nakazowy Sądu Rejonowego, został wydany z rażącą obrazą wskazanych przepisów prawa materialnego. Przepis art. 54 k.w. penalizujący zachowania wykraczające przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, ma charakter blankietowy zupełny. Oznacza to, że sam w sobie nie określa znamion zabronionego zachowania, odsyłając w tym zakresie do właściwych przepisów. regulujących w sposób pozytywny zasady i sposób zachowania w miejscach publicznych. Co istotne, przedmiotem ochrony regulacji zawartej w art. 54 k.w. jest porządek i spokój w miejscach publicznych. Przepis ten stanowi zarazem normę sankcjonującą w stosunku do tych wszystkich przypadków, w których przepisy porządkowe, podustawowe, o zachowaniu się w miejscach publicznych stanowią normę niezabezpieczoną sankcją.

Przypisanie odpowiedzialności za wykroczenie na podstawie art. 54 k.w., jest zatem możliwe jedynie wówczas, gdy sprawca wykroczy przeciwko takim przepisom porządkowym, jednak muszą one być wydane „z upoważnienia ustawy", a więc na podstawie ustawy i w granicach konkretnego upoważnienia, jakie z ustawy tej wynika.

Należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r., P 10/02, wskazał, iż ukaranie na podstawie art. 54 k.w. jest możliwe tylko wtedy, gdy naruszone przepisy porządkowe nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli zatem dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do ukarania na podstawie art. 54 k.w.

Nadto, według Trybunału, sądy stosując art. 54 k.w., mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy porządkowe, do których odsyła analizowany przepis, są zgodne z Konstytucją, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych.

Patrząc od strony procesowej trzeba podkreślić, że Sąd Rejonowy ani w sentencji wyroku, ani w jego części wstępnej nie wskazał przepisów dopełniających znamiona czynu zabronionego, które pozwalałyby na zastosowanie sankcji z art. 54 k.w. Z treści opisu zarzucanego obwinionemu wykroczenia, które polegało na tym, że wymieniony „naruszył zakaz przemieszczania się bez uzasadnionego powodu w związku z C0VID-19" można jedynie domniemywać, że mogło chodzić w rzeczywistości o § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - dalej jako Rozporządzenie z 31 marca 2020 r.

Nawiązanie jednak do treści tego przepisu byłoby jednak i tak wadliwe, gdyż przepis § 5 Rozporządzenia z 31 marca 2020 r. nie mógł stanowić normy wypełniającej art. 54 k.w. Tym podustawowym przepisem wprowadzono zakaz przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celach ogólnie mówiąc zawodowych, zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, wolontariatu na rzecz walki z COVID, kultu i obrządku religijnego.

Rozporządzenie nadto wydano z powołaniem się na podstawę w postaci upoważnienia ustawowego zawartego w odpowiednich przepisach ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Podstawowym celem tych regulacji było prowadzenie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii. W konsekwencji, cele przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie tej ustawy mogły być wyłącznie tożsame z celami ustawy, tj. mogły one służyć ochronie zdrowia oraz realizacji obowiązku zwalczania chorób zakaźnych.

Przepis art. 46b pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. przewidywał wprawdzie możliwość wprowadzenia nakazu określonego sposobu przemieszczania się, a w art. 46b pkt 1 w drodze odesłania do art. 46 ust. 4 pkt 1 wskazano, że możliwe jest czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, tym niemniej żaden z powołanych przepisów nie dawał legitymacji do wprowadzenia powszechnego zakazu przemieszczenia się zważywszy, że ustawa nie zawierała delegacji ustawowej do ukształtowania w drodze rozporządzenia ograniczeń o charakterze ogólnym, generalnym, powszechnym, a tym bardziej ustanawiania w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków. Rozporządzeniem można było wyłącznie wprowadzić ograniczenia ale tylko w zakresie „określonego" miejsca, obiektu, obszaru oraz „określonego" sposobu poruszania się, czy przemieszczania.

Trafnie zatem w kasacji argumentowano, że z nakazu kompletności unormowania ustawowego, wynika powinność samodzielnego określenia wszystkich podstawowych elementów ograniczenia danego prawa i wolności. W treści rozporządzenia mogą jedynie regulowane kwestie niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (np. techniczne). Jest to założenie zgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji R P z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Zakaz sformułowany w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był zatem niezgodny z art. 52 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w związku z czym nie mógłby również stanowić materialnoprawnej podstawy ukarania obwinionego.

Należy nadto podkreślić, że odpowiedzialność za wykroczenie z art. 54 k.w. w sytuacji naruszenia przepisu podustawowego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zachodzi zgodność przedmiotu regulacji tego przepisu oraz przedmiotu ochrony przepisu z art. 54 k.w. Wyraźnie z tego ostatniego przepisu wynika, źe wykroczenie w nim stypizowane może polegać jedynie na wykroczeniu przeciwko przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, które zostały wydane z upoważnienia ustawy.

Nie może więc być wątpliwości, że przepisy rangi podustawowej, z których naruszeniem ustawodawca w art. 54 k.w. wiąże określoną tam sankcję, muszą być przepisami regulującymi porządek zachowania się osób w miejscach publicznych. Przepis art. 54 k.w., zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a także stosownie do umiejscowienia w Kodeksie wykroczeń, chroni jedynie porządek publiczny, a więc może być podstawą ukarania jedynie za wykroczenia godzące w ten porządek, nie zaś naruszające inne dobra prawne, w szczególności zdrowie publiczne.

Do takich przepisów należy natomiast zaliczyć przepisy Rozporządzenia z 31 marca 2020 r., skoro zostały wydane na podstawie ustawy, której celem jest zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Również zatem z tego powodu naruszenie § 5 Rozporządzenia z 31 marca 2020 r. nie mogło skutkować stwierdzeniem naruszenia przepisów, o których mowa w art. 54 k.w., a w konsekwencji przypisaniem określonego tam wykroczenia. 

Z tych wszystkich względów, podzielając zarzut zawarty w kasacji, Sąd Najwyższy orzekł jak w wyroku co do czynu z art. 54 k.w., rozstrzygając o kosztach postępowania stosownie do treści art. 119 § 2 pkt 1 k.p.s.w.

Należy jednocześnie zaznaczyć, iż wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich nie był kompletny, gdyż w niniejszej sprawie niezbędne stało się wydanie rozstrzygnięcia następczego w kwestii kary. Wniosek kasacyjny nie wiąże jednak Sądu Najwyższego, który zobligowany był do rozstrzygnięcia odpowiadającego podniesionemu zarzutowi i konsekwencjom jego uwzględnienia.

Konieczne stało się natomiast ponowne jej rozpoznanie w zakresie kary za czyn z art. 94 § 1 k.w., które to wykroczenie również zostało ukaranemu przypisane i nie zakwestionowano go we wniesionej kasacji.

Trzeba zważyć, że w sytuacji orzeczenia o ukaraniu za dwa lub więcej wykroczeń, zgodnie z treścią art. 9 § 2 k.w., wymierza się łącznie karę w granicach zagrożenia określonych w przepisie przewidującym najsurowszą karę. Wymierzenie kary w oparciu o tę regulację ma ten skutek, że jest to jedna kara orzeczona za kilka wykroczeń, a więc jednocześnie za każde z nich. Fakt orzeczenia jednej kary za wiele wykroczeń ma ten skutek w płaszczyźnie procesowej, że uchylenie wyroku co do jednego z przypisanych wykroczeń ma znaczenie dla całego rozstrzygnięcia o karze, skoro rozstrzygnięcie to zawiera dolegliwość odnoszącą się do wszystkich przypisanych zachowań.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że uchylenie wyroku i uniewinnienie obwinionego za czyn z art. 54 k.w. skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego także rozstrzygnięcia o karze, gdyż dotyczyła ona m.in. wykroczenia, od którego obwiniony został uniewinniony.

Konsekwencją powyższego jest to, że w wyniku uwzględnienia kasacji w niniejszej sprawie straciła byt kara orzeczona zarówno za czyn objęty rozstrzygnięciem Sądu Najwyższego o uniewinnieniu, jak i orzeczona za czyn, co do którego wyrok jest prawomocny, gdyż była to jedna kara. W tych okolicznościach konieczne jest więc ponowne rozpoznanie sprawy co do kary za prawomocnie przypisane wykroczenie.

BPW.511.96.2021