Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wydany przez prezydenta Rzeszowa zakaz II Marszu Równości narusza Prawo o zgromadzeniach, Konstytucję i Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
• Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do sądu decyzję Tadeusza Ferenca, który uzasadnił ją zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi albo mienia - zgłoszono bowiem 29 kontrmanifestacji
• Organizatorów i uczestników Marszu Równości obarczono zatem odpowiedzialnością za potencjalne zachowanie kontrmanifestantów
• Tymczasem władze są obowiązane zapewnić bezpieczeństwo pokojowych demonstracji, zwłaszcza obywatelom należącym do mniejszości i podatnym na dyskryminację

RPO Adam Bodnar przyłączył się do odwołania organizatora marszu. Wniósł, aby Sąd Okręgowy w Rzeszowie uchylił decyzję o zakazie manifestacji. Przedstawił obszerną argumentację prawną, z powołaniem się na Konstytucję, prawo międzynarodowe oraz europejskie. 

8 czerwca 2019 r. sąd uchylił zakaz, uwzględniając m.in. argumentację Rzecznika. Prezydent Rzeszowa nie skorzystał z prawa odwołania się od tego postanowienia. 

Zgłoszenie marszu, zakaz, odwołania

23 maja 2019 r. do Urzędu Miasta Rzeszowa wpłynęło zawiadomienie o zamiarze zorganizowania 22 czerwca przemarszu 500 osób dla zwrócenia uwagi na dyskryminację osób LGBTQ (lesbijek, gejów, osób biseksualnych, transpłciowych i queer). Wpłynęło też 29 zawiadomień o innych zgromadzeniach w tym dniu. 12 z nich zaplanowano na trasie marszu, pozostałe - w miejscach z nim sąsiadujących.

Na wniosek władz miasta Komendant Miejski Policji ocenił, że „organizowanie w jednym miejscu i czasie imprez, w których może wziąć udział kilka - kilkanaście tysięcy osób o różnych poglądach i ideałach stanowi ryzyko zakłócenia bezpieczeństwa dla ich uczestników oraz osób postronnych”. Powołał się też na fakt, że w ub.r. uczestnicy zgromadzeń ze środowisk skrajnie prawicowych skupieni byli na trasie I Marszu Równości oraz że „doszło do zakłóceń ładu i porządku publicznego”.

5 czerwca Prezydent Rzeszowa zakazał marszu, powołując się na zapisaną w Prawie o zgromadzeniach możliwość „zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach”. 7 czerwca organizator odwołał się do sądu.

Sąd okręgowy ma 24 godzin na rozpoznanie odwołania. Od jego decyzji można odwołać się do sądu apelacyjnego, który też musiałby rozpoznać sprawę w 24 godziny. 

Także 7 czerwca RPO przyłączył się do postępowania zainicjowanego tym odwołaniem. Decyzji prezydenta zarzucił naruszenie:

• art. 14 pkt 2 ustawy z 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że czas i miejsce planowanego zgromadzenia oraz fakt organizacji w tym samym dniu 29 innych zgromadzeń grup społecznych reprezentujących przede wszystkim różniące się przekonania społeczno-polityczne stanowią wystarczającą podstawę do zakazu zgromadzenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia albo mienia w znacznych rozmiarach - podczas gdy to nie ze strony organizatorów i uczestników zgromadzenia miałoby dojść do ewentualnego zagrożenia;
• art. 57 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 11 ust. 1 i 2 i art. 14 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie prawa do wolności zgromadzeń

Stan prawny

Jak przypomina RPO, zgodnie z art. 57 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Podstawowym obowiązkiem władzy publicznej jest umożliwienie zgromadzenia i zabezpieczenie jego pokojowego przebiegu. Wolność do pokojowego gromadzenia się odgrywa też szczególną rolę w urzeczywistnianiu praw grup mniejszościowych do pełnego i równoprawnego udziału w życiu politycznym i społecznym. Stosownie do art. 32 Konstytucji RP wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a tym samym równe prawo do manifestowania swoich poglądów, nawet jeśli mogą one budzić kontrowersje lub opór w części społeczeństwa.

Wartości te szeroko opisano w aktach prawa międzynarodowego: Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgromadzenie podlega ochronie z art. 11 EKPCz nawet jeśli jako demonstracja jest uciążliwa, irytująca lub obraźliwa dla osób o innych poglądach. Nawet w przypadku faktycznego ryzyka naruszenia porządku na skutek zdarzeń będących poza kontrolą organizatorów, zgromadzenie nie przestaje być objęte ochroną art. 11 ust. 1 EKPCz.

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdza, że na władzach ciąży obowiązek zagwarantowania pluralizmu. Faktyczne poszanowanie wolności zgromadzeń nie może sprowadzać się wyłącznie do powstrzymania się od ingerencji, lecz obejmuje również pozytywny obowiązek zapewnienia skutecznego korzystania z tej wolności. Ma to szczególne znaczenie dla obywateli wyrażających poglądy niepopularne, należących do mniejszości i podatnych na dyskryminację, represje i szykany.

W orzeczeniu Bączkowski przeciwko Polsce ETPCz rozpatrywał zakaz Prezydenta Warszawy na Paradę Równości w 2005 r. Głównym powodem odmowy było to, że organizator nie przedstawił projektu organizacji ruchu, choć żadne oficjalny dokument takiego wymogu nie zawierał. W ocenie ETPCz naruszono art. 11, 13 i 14 EKPCz. Uznał, że można przypuszczać, że rzeczywistą przyczyną odmowy była niechęć lokalnych władz do środowiska osób homoseksualnych.

W doktrynie podkreśla się, że z orzeczenia w sprawie Bączkowski przeciwko Polsce wynikają pozytywne obowiązki władzy publicznej wobec osób głoszących niepopularne poglądy lub należących do mniejszości, jako grup bardziej narażonych na wiktymizację.  ETPCz pośrednio włączył mniejszości seksualne do tych grup społecznych, które wymagają szczególnej ochrony.

W bogatym orzecznictwie polskich sądów ugruntowany jest pogląd, że wolność zgromadzeń pełni doniosłą rolę w demokratycznym państwie prawnym, a także jest warunkiem istnienia społeczeństwa demokratycznego. Dlatego też wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń powinny spełniać test niezbędności i proporcjonalności. Przesłanek wydania zakazu organizacji zgromadzeń zawartych w art. 14 ustawy Prawo o zgromadzeniach nie można interpretować rozszerzająco. Wykładnia przesłanki z art. 14 pkt 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach musi uwzględniać wartości i normy wyższego rzędu, wynikające z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego.

Ograniczanie wolności zgromadzeń powinno być traktowane jako absolutny wyjątek, co wskazuje na potrzebę zawężającej interpretacji wszelkich ograniczeń dotyczących swobodnego i pokojowego zgromadzania się, a każdy zakaz odbycia zgromadzenia musi być w sposób przekonywujący uzasadniony. Ograniczenia wolności zgromadzeń nigdy też nie powinny opierać się na ogólnych przypuszczeniach bądź prognozach. Ewentualny zakaz organizacji zgromadzenia nie powinien być podejmowany bez oceny stopnia zagrożenia, zakończonej wnioskiem o wysokim prawdopodobieństwie jego wystąpienia. W przypadku konfliktu konstytucyjnie gwarantowanej wolności zgromadzeń z innymi prawami, takimi jak bezpieczeństwo czy porządek publiczny, wolność zajmuje pozycję równorzędną.

Ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. Przy dokonywaniu tej oceny zachowania uczestników zgromadzenia w świetle art. 14 pkt. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, cel zgromadzenia może być istotny. Niedopuszczalne jest uzależnienie możliwości realizacji wolności zgromadzeń od reakcji przeciwników zgromadzenia.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r.  uznano, że „ewentualność kontrdemonstracji przy użyciu przemocy lub przyłączenia się skłonnych do agresji ekstremistów nie może prowadzić do pozbawienia tego prawa (wolności zgromadzeń) nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia nie mają wpływu, a władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu zagwarantowania realizacji wolności zgłoszonego  zgromadzenia”. TK podkreślił, że na władzy ciąży obowiązek zapewnienia ochrony uczestnikom pokojowych demonstracji, bez względu na stopień kontrowersyjności ich poglądów, jeżeli nie naruszają one prawnych zakazów głoszenia określonych poglądów.

Reasumując, standard ochrony wolności zgromadzeń oraz powiązany z nim zakaz nierównego traktowania przez władze publiczne można sprowadzić do następujących kwestii:

• wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń muszą spełniać test niezbędności i proporcjonalności i powinny być traktowane jako absolutny wyjątek,
• organy władzy publicznej mają obowiązek umożliwić przeprowadzenie pokojowego zgromadzenia również wtedy, kiedy jego uczestnicy będą prezentować idee odmienne od poglądów większości, a dodatkowo takie zgromadzenie będą się starali zakłócić lub udaremnić uczestnicy kontrmanifestacji,
• przesłanki pozwalające na wydanie zakazu zgromadzenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w szczególności zaś nie mogą opierać się wyłącznie na ogólnych prognozach lub przypuszczeniach i muszą uwzględniać wartości i normy wyższego rzędu wynikające z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego,
• organy władzy publicznej, dokonując oceny, czy zgłoszone zgromadzenie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, powinny odnosić się do zachowania organizatorów i uczestników zgromadzenia, nie zaś do zachowania osób trzecich, a cel zgromadzenia może być przy dokonywaniu tej oceny istotny,
• na organach władzy publicznej ciąży obowiązek zapewnienia ochrony uczestnikom pokojowych demonstracji, jeżeli nie naruszają one prawnych zakazów głoszenia określonych poglądów.

Taki standard wolności zgromadzeń w całości podzielił Sąd Apelacyjny w Lublinie. W październiku 2018 r. uwzględnił on zażalenie RPO i organizatorów Marszu Równości na postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie ws. odwołania od decyzji prezydenta miasta zakazującej tego zgromadzenia. Podobnie sądy oceniły zakaz Marszu Równości, wydany 8 kwietnia 2019 r. przez prezydenta Gniezna.

Analiza decyzji o zakazie marszu

Z powyższej argumentacji wynika, że prezydent Rzeszowa zastosował art. 14 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach błędnie, nie uwzględnił wartości i norm wyższego rzędu oraz ograniczył prawo do wolności zgromadzeń w sposób nieuzasadniony, niespełniający testu niezbędności i proporcjonalności.

Oceniając, czy zgłoszone zgromadzenie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, powinien był się odnieść wyłącznie do zachowania organizatorów i uczestników marszu, a nie do przewidywanego zachowania uczestników zgromadzeń planowanych na ten sam dzień, o skrajnie odmiennych poglądach. Prezydent zakazał zaś wszystkich zgromadzeń,  posługując się tą samą argumentacją bez wskazania, które zarzuty odnoszą się do poszczególnych organizatorów lub uczestników.

Źródła zagrożeń prezydent dopatruje się głównie w znacznej liczbie uczestników wszystkich zgromadzeń (ma to być ok. 12 tys. osób) - podczas gdy przewidywana liczba uczestników marszu to 500 osób. To tę liczbę organ powinien był wziąć pod uwagę, dokonując oceny stopnia zagrożenia. - Oznacza to, że prezydent posłużył się de facto zasadą tzw. odpowiedzialności zbiorowej obarczając organizatorów i uczestników pokojowego zgromadzenia odpowiedzialnością za liczbę uczestników kontrmanifestacji i ich potencjalne zachowanie, na które organizatorzy II Marszu Równości nie mogą mieć wpływu - głosi pismo procesowe RPO.

W świetle wykładni przepisu art. 57 Konstytucji RP oraz 14 pkt 2 Prawo o zgromadzeniach takie uzasadnienie zakazu zgromadzenia jest prawnie niedopuszczalne.

Ponadto prezydent podkreślał, że w zgromadzeniach wezmą udział osoby „mocno ze sobą antagonizujące”. W opinii policji jako źródło zagrożenia również wskazano jedynie organizację w tym samym miejscu i czasie wielu zgromadzeń grup o różnych poglądach i ideałach. W odniesieniu do marszu chodzi jednak o zwrócenie uwagi na dyskryminację osób nieheteronormatywnych, a tym samym rozpowszechnianie fundamentalnych zasad równości i poszanowania godności.

Prezydent nie tylko nie uwzględnił zatem ważnego faktu, że uczestnicy marszu należą do mniejszości narażonej na dyskryminację, a ich swobodne korzystanie z wolności zgromadzeń powinno podlegać szczególnej ochronie. Nie wziął też pod uwagę istotnego dla sprawy celu zgromadzenia, dokonując jednocześnie oceny stopnia zagrożenia na podstawie negatywnego nastawienia do tego celu przez skłonne do agresji osoby trzecie.

Taką argumentację należy uznać za chybioną. Na podstawie właściwie przeprowadzonej oceny - odnoszącej się wyłącznie do przewidywanego zachowania organizatorów i uczestników zgromadzenia oraz celu, którym jest przeciwdziałanie dyskryminacji - nie sposób bowiem stwierdzić, że marsz zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.

Jako powody zakazu prezydent wymienił także odbywający się w tym samym czasie Festiwal Wschód Kultury-Europejski Stadion Kultury oraz fakt, że planowana trasa zgromadzenia prowadzi przez centrum miasta, gdzie mogą przebywać mieszkańcy i turyści. Jednak korzystanie z wolności zgromadzeń prawie zawsze wpływa na codzienne życie miasta i jego mieszkańców, a samo istnienie realnego ryzyka, że pochód doprowadzi do naruszenia porządku publicznego na skutek zdarzeń, na które organizatorzy nie mają wpływu, nie uzasadnia wystarczająco ograniczenia tej wolności.

Wobec niewskazania, jakie konkretne negatywne skutki marsz miałby wywrzeć na życiu miasta, przyjęcie argumentacji prezydenta prowadziłoby do konkluzji, że samo zaplanowanie zgromadzenia w centrum miasta i w czasie wydarzenia kulturalnego uzasadnia zakazanie tego zgromadzenia. Taki wniosek jest oczywiście sprzeczny z wymogiem proporcjonalności, stanowiącym jedno z podstawowych kryteriów dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń.

Nie sposób również stwierdzić, że zakaz był środkiem koniecznym dla ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia w znacznych rozmiarach. Nawet jeśli w ocenie prezydenta istniała realna i uzasadniona obawa, że będzie to zagrożone przez organizację marszu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu decyzji okoliczności były ściśle związane z czasem i miejscem planowanego zgromadzenia, a zatem zagrożenie mogło zostać wyeliminowane przez ich zmianę. Zgodnie z Prawem o zgromadzeniach organ gminy ma kompetencję do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu uzgodnienia zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń. Prezydent nie skorzystał z tego prawa, rezygnując tym samym z proporcjonalnego i mniej dotkliwego środka uniknięcia potencjalnego zagrożenia.

Ponadto prezydent ma środki, przy których pomocy mógł i powinien był zapewnić bezpieczeństwo i porządek publiczny, w tym życie i zdrowie ludzi oraz mienie. Na ich straży stoi bowiem działalność policji czy straży gminnej. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji prezydent w ogóle nie odniósł się do jakichkolwiek możliwych działań policji lub straży miejskiej, którzy powinni zabezpieczyć miejsce zgromadzenia. Nie wyjaśnił też, dlaczego uznał, że jedynym środkiem zaradczym jest zakaz marszu. Tym samym nie został spełniony również test niezbędności.

- W konsekwencji decyzji prezydenta Rzeszowa organizatorzy pokojowej demonstracji, głoszącej hasła tolerancji i szacunku dla drugiego człowieka nie mogą swobodnie korzystać z fundamentalnej wolności zgromadzeń ze względu na nieproporcjonalne, nieuzasadnione i nie znajdujące podstawy w ustawie przesłanki – brzmi konkluzja pisma procesowego RPO do sądu.

Sąd uchylił zakaz

Uchylając zakaz, Sąd Okręgowy w Rzeszowie stwierdził, że ustalenia faktyczne nie pozwalają na ocenę, że uczestnicy zgromadzeń stanowią zagrożenie dla życia i  zdrowia innych osób albo mienia w znacznych rozmiarach. Okolicznością, która  wyklucza możliwość odbycia zgromadzeń nie może być fakt, że inne osoby „potencjalnie" mogą przejawić chęć zakłócenia marszu.

Mając na uwadze zaprezentowaną wykładnię art. 14 pkt 2 ustawy Prawo o  zgromadzeniach, sąd stwierdził, że w przypadku zgromadzenia organizowanego przez wnioskodawców nie wystąpiła przesłanka określona w  tym przepisie.