Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Valeri Vachev przedstawił MSWiA uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (nr projektu UD39).

Rzecznik z uwagą zapoznał się z proponowanymi zmianami i pozytywnie ocenia m.in. rozwiązania dotyczące możliwości zalegalizowania pobytu na okres trzech lat w ramach uproszczonej procedury, rozszerzenie zakresu podmiotowego beneficjentów ustawy o pomocy, a także przedłużenie terminu legalności pobytu na terytorium RP. Niektóre rozwiązania zawarte w projekcie mogą budzić jednak wątpliwości.

Zasady potwierdzania tożsamości obywatela Ukrainy

Wprowadza się nowe zasady potwierdzania tożsamości obywatela Ukrainy ubiegającego się o nadanie numeru PESEL. Jedynym sposobem potwierdzenia tożsamości ma być okazanie ważnego dokumentu podróży.

Wydaje się, że aktualnie obowiązujące przepisy przewidujące możliwość potwierdzenia tożsamości również przez m.in. okazanie aktu urodzenia, dokumentu unieważnionego, czy złożenie oświadczenia, nadal znajdują uzasadnienie w sytuacji niebezpieczeństwa grożącego ludności cywilnej w Ukrainie.

Obowiązek przedstawienia ważnego dokumentu podróży może okazać się niemożliwy do spełnienia zwłaszcza przez osoby należące do grup szczególnego ryzyka, jak osoby z niepełnosprawnościami, w starszym wieku, z ograniczoną mobilnością lub chore.

Wprowadza się też obowiązek potwierdzenia tożsamości, jeżeli numer PESEL został nadany obywatelowi Ukrainy na podstawie oświadczenia lub dokumentu innego niż ważny dokument podróży. Budzi to wątpliwości zarówno ze względu na sposób jego sformułowania (bez wskazania terminu spełnienia obowiązku ani konsekwencji jego zaniechania), jak również ze względu na ryzyko negatywnych skutków dla osób, które z przyczyn od siebie niezależnych nie mają możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży, a numer PESEL został im nadany na podstawie innego dokumentu lub ich oświadczenia. Do tej grupy należą m.in. osoby z niepełnosprawnościami, osoby z ograniczoną mobilnością oraz osoby starsze. A dla obywateli Ukrainy pochodzących z okupowanych terenów, urodzonych po 2014 r., uzyskanie dokumentów ukraińskich jest szczególnie utrudnione.

Uzależnienie uzyskania pomocy w Polsce od posiadania ważnego dokumentu podróży może doprowadzić do przedwczesnych powrotów uchodźców z Ukrainy należących do grup szczególnie narażonych na wykluczenie społeczne, dla których uzyskanie dokumentu jest niemożliwe z przyczyn od nich niezależnych.

Zmiany dotyczące form wsparcia

Wątpliwości wzbudza przepis ograniczający sposoby udzielania pomocy obywatelom Ukrainy. Pomija bowiem przypadki obecnie przewidziane w ustawie o pomocy, w tym m. in. finansowanie przejazdów środkami transportu oraz specjalistycznego transportu umożliwiającego transport osób leżących lub przeznaczonego dla osób z niepełnosprawnością czy organizację miejsc udzielania doraźnej pomocy medycznej.

Proponowane ograniczenie środków pomocy zapewnianej przez Wojewodę może doprowadzić do pogorszenia sytuacji osób i tak znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji. Wdrożenie tych zmian rodzi ryzyko faktycznego pozbawienia form pomocy, które nadal stanowią niezbędne wsparcie dla wielu uchodźców z Ukrainy, szczególnie zagrożonych społeczną marginalizacją.

Wyłączenia z udziału w kosztach pobytu w ośrodkach zakwaterowania

Przewiduje się ograniczenie grupy obywateli Ukrainy wyłączonych z udziału w kosztach pobytu w ośrodkach zbiorowego zakwaterowania. Zmiany wydają się szczególnie niekorzystne dla osób z niepełnosprawnościami. 

Obecnie zwolnienie z kosztów obejmuje osoby posiadające orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności lub orzeczenie, o którym mowa w art. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zmiany w znaczącym stopniu ograniczają tę grupę wyłącznie do posiadających orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności lub o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji lub orzeczenie, o którym mowa w art. 5 pkt 1 i 1a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Osoby korzystające z tej formy pomocy mają możliwość zwolnienia z obowiązku partycypacji w kosztach pobytu w ośrodkach, jeżeli są w „trudnej sytuacji życiowej”. Należy mieć jednak na uwadze, że osoby tam przebywające już znajdują się w sytuacji przymusowej, a z powodu niepełnosprawności, wieku lub kompetencji niedostosowanych do potrzeb lokalnego rynku pracy, czy uprzedzeń i stygmatyzacji wynikających z przynależności do mniejszości etnicznej, nie są w stanie podjąć zatrudnienia, a także pozyskać mieszkania na rynku. Są zatem  zmuszone do dłuższego korzystania z tej formy pomocy.

Rzecznik z nadzieją przyjmuje informację o planowanym wdrożeniu programu usamodzielniającego dla osób opuszczających ośrodki zbiorowego zakwaterowania. Wydaje się jednak, że odpowiednie narzędzia ukierunkowane na tego rodzaju wsparcie powinny zostać zapewnione przed wejściem w życie rozwiązań proponowanych w projekcie. Zwiększenie grupy uchodźców z Ukrainy zobowiązanej do partycypacji w kosztach pobytu w ośrodkach zbiorowego zakwaterowania może powodować dalszą marginalizację osób już znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a w dalszej perspektywie prowadzić do ich przedwczesnych powrotów do Ukrainy, albo ich bezdomności w Polsce lub przerzucenia odpowiedzialności na ngosy.

Realizacja prawa do edukacji w ramach polskiego systemu oświaty

W projekcie przewidziano zmiany strategii włączania obywateli Ukrainy do polskiego systemu oświaty. Postulat ten był przedmiotem wystąpień Rzecznika, w których podkreślano konieczność zapewnienia szczególnego wsparcia uczniom z doświadczeniem uchodźczym również poprzez zwiększenie liczby asystentów międzykulturowych. Dlatego szczególnie pozytywnie RPO propozycję uregulowania instytucji asystenta międzykulturowego, w tym zapewnienie źródeł finansowania zatrudnienia asystentów w szkołach, w których uczą się uczniowie - obywatele Ukrainy.

Rzecznik wskazywał, że szacunkowo duża część dzieci i młodzieży przybyłych do Polski z Ukrainy nie uczy się w żadnym systemie - ani polskim, ani ukraińskim.  Może to świadczyć o braku strategii włączania dzieci z doświadczeniem uchodźczym do polskiego systemu oświaty i negatywnie wpływać w dłuższej perspektywie na ich sytuację. 

W związku z tym konieczne jest wypracowanie odpowiednich rozwiązań. Powinno to być poparte szerokimi konsultacjami. Zmiana może bowiem prowadzić do pogorszenia sytuacji małoletnich obywateli Ukrainy należących do grup wrażliwych - zwłaszcza uczniów z niepełnosprawnościami, osób ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi oraz uczniów pochodzenia romskiego, szczególnie narażonych na marginalizację społeczną. Dla wielu osób z tych grup świadczenie wychowawcze stanowi niezbędne wsparcie w pokryciu wydatków związanych z wychowaniem i utrzymaniem dzieci. Rozwiązanie uzależniające wypłatę świadczenia wychowawczego od spełniania obowiązku szkolnego może prowadzić do pogłębienia ich wykluczenia społecznego.

Rzecznik pozytywnie odnosi się do planowanej zmiany, która pozbawia niepubliczne szkoły podstawowe dla dorosłych, licea ogólnokształcące dla dorosłych, branżowe szkoły II stopnia oraz szkoły policealne prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne, prawa do dotacji oświatowej na uczniów objętych ustawą o pomocy, które w innym wypadku by im przysługiwały. Zastrzeżenia budzi jedynie termin zmiany. RPO prosi o jej wcześniejszy termin.

Wnioskowanie o zezwolenie na pobyt czasowy i wydawanie kart pobytu

Przewidziano możliwość przekształcenia przez obywateli Ukrainy aktualnych uprawnień pobytowych w zezwolenie na pobyt czasowy, udzielane w uproszczonej procedurze wydania karty pobytu ważnej na okres 3 lat.

Co do zasady jest to zmiana w dobrym kierunku, mająca zapewnić stabilność obywatelom Ukrainy, którzy chcą pozostać na dłużej w Polsce. Zastrzeżenia budzi jednak sposób składania wniosku o wydanie karty pobytu na podstawie posiadanego statusu UKR. Wydaje się, że pominięto aspekt ludzki, związany ze zróżnicowanym poziomem kompetencji cyfrowych obywateli Ukrainy, niezbędnym w celu korzystania z systemów teleinformatycznych. Wśród osób planujących złożenie wniosku pobytowego mogą znaleźć się takie, dla których ze względu na wiek lub inne czynniki korzystanie z narzędzi internetowych może stanowić trudność niemożliwą do przezwyciężenia. Wniosek pobytowy będzie bowiem musiał być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym.

Możliwość składania wniosków wyłącznie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego prowadzi do ryzyka ograniczenia części uchodźców z Ukrainy dostępu do procedur legalizujących pobyt na terytorium RP - niezależnie od spełniania przez nich przesłanek uprawniających do uzyskania stosownych zezwoleń. Projektowane zmiany powinny  umożliwiać składanie wniosków także w formie papierowej, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości załatwienia sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego.

Inną kwestią jest dodatkowe obciążenie urzędów wojewódzkich wnioskami o legalizację pobytu przewidzianymi – w kontekście przewlekłości postępowań administracyjnych wojewodów w sprawach legalizacji ich pobytu. Zważając na obciążenie urzędów wojewódzkich oraz Centrum Personalizacji Dokumentów, wydaje się, że nowym rozwiązaniom powinno towarzyszyć odpowiednie zwiększenie zasobów kadrowych.

Wątpliwości Rzecznika budzi również rozwiązanie, że dwukrotne niestawiennictwo w terminie określonym przez urząd wojewódzki w celu odebrania karty pobytu skutkuje wygaszeniem zezwolenia na pobyt czasowy, bez zwrotu opłat. Przepis ten wymaga doprecyzowania w zakresie możliwości zmiany wyznaczonego terminu, czy też możliwości przywrócenia przy niedochowaniu go bez winy danej osoby.

Rzecznik pozytywnie ocenia kierunek proponowanych zmian, w tym m.in. wydłużenie do 30 września 2025 r. okresu legalnego pobytu obywatelom Ukrainy wyrażającym wolę pozostania na terytorium Polski. Jednocześnie poddaje pod rozwagę zasadność umożliwienia obywatelom Ukrainy w przyszłości ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Umożliwiłoby to ustabilizowanie sytuacji pobytowej osobom, które przebywają na terytorium RP od początku inwazji Rosji na Ukrainę i zamierzają pozostać w Polsce na dłużej.

ZRPO prosi podsekretarza stanu w MSWiA Macieja Duszczyka o uwzględnienie tych uwag  w toku dalszych prac nad projektem.

XI.540.107.2024