Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dziennikarze skarżą się, że Służba Ochrony Państwa nie wpuszcza ich na wydarzenia organizowane przez urzędy państwowe czy instytucje publiczne. Powodem są informacje figurujące w bazach dostępnych SOP
• Dziennikarzom nie podaje się przyczyn odmowy, ani też skąd pochodzą informacje o uznaniu ich za osoby niebezpieczne
• Nie dostają też informacji o środkach odwoławczych, wobec czego nie  mają możliwości  podważenia zasadności takich danych 
• Narusza to konstytucyjne prawa i wolności dziennikarzy, m.in. ogranicza ich możliwości zawodowe
• AKTUALIZACJA: Działania podejmowane przez Służbę Ochrony Państwa są legalne, a przepisy regulujące kwestię poruszaną w wystąpieniu nie wymagają zmiany – odpowiada MSWiA

W sprawie zapewnienia dziennikarzom szerszej ochrony ich praw rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek pisze do ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego. Prosi go o stanowisko w kwestii możliwości doprecyzowania przepisów oraz ich zmiany, zwłaszcza co do wprowadzenia obowiązku poinformowania o konkretnych powodach odmowy wpuszczenia oraz skuteczniejszych środków odwoławczych.

Dziennikarze powinni bowiem w możliwie jak najszerszym zakresie mieć prawo zaznajomić się z powodami, dla których nie mają możliwości wejścia na dane wydarzenia oraz podważenia zasadności danych, na których podstawie taka decyzja zapadła.  

Skargi dziennikarzy na SOP

Do Rzecznika coraz częściej trafiają skargi dziennikarzy na odmowy wpuszczenia ich na teren urzędów państwowych czy wydarzeń organizowanych przez instytucje publiczne. Powodem są figurujące w bazach dostępnych SOP informacje o braku ich dostępu do tych wydarzeń. Dziennikarze nie są jednak informowani ani o konkretnych przyczynach odmowy, ani o tym, skąd pochodzą informacje o uznaniu ich za osoby niebezpieczne, ani jaka ich treść. Nie dostają też informacji o dostępnych środkach odwoławczych.  

Taka sytuacja narusza  konstytucyjne prawa i wolności dziennikarzy. Wpływa to bezpośrednio na wykonywanie obowiązków służbowych, w istotnym stopniu ograniczając ich możliwości zawodowe.

6 września 2021 r. Rzecznik zwrócił się do dyrektora Departamentu Porządku Publicznego MSWiA o wyjaśnienie podstaw prawnych działania funkcjonariuszy SOP. W związku z udzieloną odpowiedzią RPO zwraca się teraz do samego ministra.

Co mówią polskie przepisy 

Zgodnie z konstytucyjnymi regulacjami prawa do prywatności oraz ochrony danych osobowych  jednostki nie powinny ponosić negatywnych konsekwencji gromadzenia przez służby publiczne danych w sposób niepodlegający rzetelnej i pełnej kontroli ich prawdziwości oraz niemożliwości odwołania się.

Ustawa o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości znajduje zastosowanie do SOP. Zgodnie z nią osoba, której dane dotyczą, ma prawo uzyskania co najmniej informacji dotyczących: podstawy prawnej przetwarzania, okresu przechowywania danych osobowych oraz odbiorców lub kategorii odbiorców, którym dane osobowe zostały ujawnione, w szczególności odbiorcy w państwach trzecich lub organizacjach międzynarodowych. Na wniosek udostępnieniu podlega także informacja o celu przetwarzania, kategorii danych osobowych, możliwości złożenia wniosku do administratora o sprostowanie lub usunięcie danych lub ograniczenie ich przetwarzania, a także o prawie wniesienia do Prezesa Urzędu Ochrony Danych osobowych skargi oraz o źródle pochodzenia danych.

Według ustawy „administrator zapewnia, aby dane osobowe były: 1) przetwarzane zgodnie z prawem i rzetelnie oraz […] uwzględniając charakter, zakres, kontekst i cele przetwarzania oraz ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych o różnym prawdopodobieństwie i wadze zagrożenia; [a także] 2) prawidłowe i w razie potrzeby uaktualniane. Administrator podejmuje wszelkie działania, aby dane osobowe, które są nieprawidłowe, w świetle celów ich przetwarzania, zostały niezwłocznie usunięte lub sprostowane”.

Z wyjaśnień dziennikarzy dla RPO wynika, że w większości przypadków nie dokonywali oni żadnych czynów karalnych, które mogłyby być podstawą jakichkolwiek sankcji jako osób stanowiących zagrożenie. Dane przetwarzane przez SOP mogą być więc nieprawdziwe, co dziennikarz powinien móc skutecznie podważyć. A jego negatywna weryfikacja na podstawie tych danych uniemożliwia mu wykonywanie obowiązków i wpływa na jego interesy majątkowe. 

Prawo europejskie i orzecznictwo ETPC

Przepisy ustawy są implementacją dyrektywy RODO, a jej stosowanie musi być zgodne z prawami określonymi w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zgodnie z jej art. 8 każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, które go dotyczą, a dane te muszą być przetwarzane rzetelnie w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą. Każdy ma ponadto prawo dostępu do tych danych oraz prawo do dokonania ich sprostowania. 

Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że działania władz, które negatywnie wpływają na możliwość wykonywania przez dziennikarzy ich obowiązków służbowych, mogą stanowić naruszenie wolności wyrażania opinii określonej w art. 10 EKPC. Działania takie są dozwolone jedynie, jeśli są przewidziane prawem oraz jeżeli są one konieczne w społeczeństwie demokratycznym. Nie mogą pozwalać na całkowitą arbitralność decyzji funkcjonariuszy publicznych połączoną z brakiem informacji o powodach jej podjęcia.

Media pełnią szczególną funkcję w społeczeństwie demokratycznym, realizując interes publiczny dotyczący zapewnienia szerokiego dostępu do informacji. W związku z tym wszelkiego rodzaju przypadki odmowy wpuszczenia dziennikarzy na wydarzenia istotne publicznie powinny podlegać ścisłej kontroli - podkreślał ETPC.

Fakty związane z zachowaniem dziennikarza – oraz ewentualnymi czynami zabronionymi - mogą mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem, ale nie decydujące. Powody ograniczenia powinny zaś dotyczyć wskazanego indywidualnie wydarzenia, a przede wszystkim skonkretyzowanego zachowania danego dziennikarza.

Informacje o tego rodzaju powodach nie są w sygnalizowanych Rzecznikowi przypadkach podawane. A są one konieczne dla zapewnienia zgodności ograniczenia z art. 10 i z art. 6 Konwencji. Jak podkreślono w orzecznictwie Trybunału, analogiczne naruszenia swobody działalności dziennikarzy muszą być bowiem podejmowane z powołaniem „odpowiednich i wystarczających powodów”, które podlegają następczej, pełnej kontroli sądu. Dziennikarz może wtedy podważyć podstawy decyzji.  

Co powinno się zmienić 

Biorąc pod uwagę wnioski wynikające z orzecznictwa ETPC należy wskazać, że dziennikarze powinni w możliwie jak najszerszym zakresie mieć prawo zaznajomić się z powodami, dla których nie mają możliwości wejścia na dane wydarzenia oraz podważenia zasadności danych, na których podstawie zapadła taka decyzja.  

Jest to bardzo istotne dla możliwości efektywnego skorzystania ze środków ochrony sądowej w związku z zarzucanym naruszeniem praw i wolności określonych w
Konstytucji RP i prawie międzynarodowym.

A uprawnienia funkcjonariuszy przewidziane w ustawie o SOP powinny być  wykonywane w sposób możliwie najmniej naruszający dobra osobiste osoby, wobec której zostają podjęte czynności oraz w zakresie niezbędnym w danych okolicznościach do zrealizowania celu czynności. Przysługuje na nie  zażalenie, o czym osoba, wobec której dokonano czynności, powinna zostać pouczona. Ponadto funkcjonariusz  przystępujący do czynności służbowych jest obowiązany podać stopień oraz imię i nazwisko, okazać legitymację służbową i podać podstawę prawną oraz przyczynę podjęcia czynności. Z sygnałów kierowanych do RPO wynika, że obowiązki te często nie są  wykonywane. 

RPO prosi zatem ministra o stanowisko w sprawie, zwłaszcza co możliwości zmiany praktyki działania SOP lub też zmiany przepisów.

Odpowiedź Macieja Wąsika, sekretarza stanu w MSWiA 

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa  do zadań Służby Ochrony Państwa (SOP) należy między innymi, rozpoznawanie i zapobieganie przestępstwom przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, przestępstwom przeciwko życiu lub zdrowiu, przestępstwom przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu, przestępstwom przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, przestępstwom przeciwko wolności, przestępstwom przeciwko czci i nietykalności cielesnej, przestępstwom przeciwko porządkowi publicznemu, zamachom i czynnej napaści skierowanym przeciwko osobom, o których mowa w pkt 1 lit. a-d, oraz przeciwko bezpieczeństwu obiektów, o których mowa w pkt 1 lit. e, z wyłączeniem dotyczących tych obiektów przestępstw przeciwko ochronie informacji.

Realizując zadania, o których mowa w art. 3 ustawy, funkcjonariusze SOP wykonują czynności:
1)    administracyjno-porządkowe w celu zapewnienia ochrony, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy;
2)    operacyjno-rozpoznawcze w celu pozyskiwania informacji dotyczących zagrożeń względem osób 
i obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. a-e, a także rozpoznawania i zapobiegania przestępstwom, o których mowa w art. 3 pkt 2, oraz rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, o których mowa w art. 3 pkt 3.

Stosownie do przepisów ustawy, SOP w celu zapewnienia ochrony osób i obiektów rozpoznaje i analizuje potencjalne zagrożenia oraz zapobiega ich powstawaniu, w tym posiada uprawnienie do uzyskiwania, gromadzenia i przetwarzania, także bez wiedzy i zgody osoby, której dane dotyczą, informacji, w tym danych osobowych, od organów władzy publicznej, służb lub innych podmiotów lub ze zbiorów danych prowadzonych przez te organy, służby i podmioty. Jednocześnie może uzyskiwać informacje, w tym także niejawnie, gromadzić je, sprawdzać i przetwarzać, a także może pobierać, uzyskiwać, gromadzić, przetwarzać i wykorzystywać w celu realizacji zadań ustawowych informacje, w tym dane osobowe, także bez ich wiedzy i zgody, o następujących osobach: 
1)    podejrzanych o popełnienie przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego; 
2)    o nieustalonej tożsamości lub usiłujących ukryć swoją tożsamość; 
3)    stwarzających zagrożenie, o których mowa w ustawie z dnia 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób; 
4)    poszukiwanych; 
5)    innych osobach, o ile służy to realizacji zadań, o których mowa w art. 3 ustawy. SOP, w celu realizacji ustawowych zadań, może także pobierać, uzyskiwać, gromadzić, przetwarzać, sprawdzać i wykorzystywać informacje, w tym dane osobowe uzyskane lub przetwarzane przez organy innych państw, Międzynarodową Organizację Policji Kryminalnych – Interpol oraz Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol).

Powyższe przepisy potwierdzają uprawnienia SOP do uzyskiwania, przetwarzania i wykorzystywania informacji o każdej osobie, o ile tylko służy to realizacji wskazanego celu, którym jest wykonywanie zadań, określonych w art. 3 ustawy.

Odnosząc się natomiast do regulacji prawnych, dotyczących uzyskania przez zainteresowanego wiedzy o zakresie danych, znajdujących się w dyspozycji SOP, w pierwszej kolejności należy wskazać na art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., który stanowi, że „Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych”, ale jednocześnie, że „Ograniczenie tego prawa może określić ustawa”. W tym kontekście warto podkreślić, że cel i zakres informacji pozyskiwanych przez SOP jest uregulowany w ustawie, natomiast aktem prawnym, który określa zasady i tryb udostępniania informacji stanowiących dane osobowe, w zakresie problematyki poruszanej w wystąpieniu, jest ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości.

Warto przytoczyć tu również brzmienie motywu 44 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylającej decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW. 

Wskazano w nim bowiem, że państwa członkowskie powinny mieć możliwość przyjmowania aktów prawnych pozwalających opóźnić, ograniczyć lub pominąć informowanie osób, których dane dotyczą lub ograniczyć, w całości lub w części, dostęp tych osób do ich własnych danych osobowych w takim zakresie i przez taki czas, w jakim odnośny środek jest działaniem niezbędnym i proporcjonalnym w społeczeństwie demokratycznym – przy należytym uwzględnieniu praw podstawowych i uzasadnionych interesów danej osoby fizycznej – tak, aby uniemożliwić zakłócanie zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, aby chronić bezpieczeństwo publiczne lub narodowe lub aby chronić prawa i wolności innych osób. Administrator powinien dokonywać oceny, badając konkretnie i indywidualnie dany przypadek, czy prawo dostępu powinno zostać częściowo lub całkowicie ograniczone. 

Powyższy motyw został odzwierciedlony w treści art. 15 dyrektywy 2016/680, w którym wskazano, że państwa członkowskie mogą przyjąć akty prawne pozwalające ograniczyć w całości lub w części prawo dostępu osoby, której dane dotyczą, w takim stopniu i przez taki okres, w jakim takie częściowe lub całkowite ograniczenie jest działaniem niezbędnym i proporcjonalnym w społeczeństwie demokratycznym, z należytym uwzględnieniem praw podstawowych i uzasadnionych interesów danej osoby fizycznej, aby:
1)    uniemożliwić utrudnianie czynności postępowań urzędowych lub sądowych, postępowań przygotowawczych lub procedur;
2)    uniemożliwić zakłócanie zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych lub wykonywania kar;
3)    chronić bezpieczeństwo publiczne;
4)    chronić bezpieczeństwo narodowe;
5)    chronić prawa i wolności innych osób.

Artykuł 15 dyrektywy 2016/680 został wdrożony w art. 26 ustawy o ochronie danych, który stanowi, że nie przekazuje się informacji, o których mowa w przepisach wskazanego rozdziału ustawy, oraz nie udostępnia się danych osobowych, jeżeli mogłoby to powodować:
1)    ujawnienie informacji uzyskanych w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych;
2)    utrudnienie lub uniemożliwienie rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania lub zwalczania czynów zabronionych;
3)    utrudnienie prowadzenia postępowania karnego, karnego wykonawczego, karnego skarbowego 
lub w sprawach o wykroczenia lub wykroczenia skarbowe;
4)    zagrożenie życia, zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa i porządku publicznego;
5)    zagrożenie bezpieczeństwa narodowego, w tym obronności lub bezpieczeństwa oraz ekonomicznych podstaw funkcjonowania państwa;
6)    istotne naruszenie dóbr osobistych innych osób.

Wystąpienie chociażby jednej z negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o ochronie danych powoduje ograniczenie w dostępie do danych osobowych.

Warto zaznaczyć, że ustawa o ochronie danych stanowi podstawę stosowania ochrony państwowej w sytuacjach niezgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych obywateli poprzez określenie zasad i warunków ochrony danych przetwarzanych przez właściwe organy, które dokonują przetwarzania danych w celu określonym w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ ochrony danych osobowych, w celu realizacji ochrony państwowej obywateli w sytuacjach niezgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych został wyposażony w kompetencje władcze, umożliwiające sankcjonowanie stwierdzanych nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. 

Służba Ochrony Państwa posiada podstawę prawną przetwarzania danych osobowych, co wypełnia dyspozycję art. 13 i 14 ustawy o ochronie danych oraz art. 51 Konstytucji RP. Tryb gromadzenia i sposoby przetwarzania w zbiorach danych informacji, danych osobowych, w tym danych osobowych uzyskanych lub przetwarzanych przez organy innych państw lub organizacje międzynarodowe, służących rozpoznawaniu, zapobieganiu lub wykrywaniu przestępstw został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2018 r. w sprawie przetwarzania informacji przez Służbę Ochrony Państwa . Komendant SOP wypełnia obowiązki dotyczące przetwarzania danych  osobowych, w tym pod kątem ich prawdziwości, a Służba Ochrony Państwa dochowuje jednakowej staranności w zakresie weryfikacji wszystkich osób, których obecność może wpływać na bezpieczeństwo ochranianych osób lub obiektów.

Kryterium branym pod uwagę przez SOP podczas procesu weryfikacji jest bezpieczeństwo najważniejszych osób w państwie oraz obiektów podlegających ochronie. Zawód, jaki wykonuje osoba, w stosunku do której funkcjonariusze formacji podejmują przewidziane przepisami prawa czynności, nie może wpływać na stopień ich zaangażowania w zapobieganie popełniania przestępstw przeciwko osobom i obiektom ochranianym przez SOP. Tym samym dziennikarze, tak jak inni obywatele, mogą spotkać się z odmową udzielenia informacji o zgromadzonych na ich temat danych, gdy zaistnieje choćby jedna z przesłanek, wymienionych w art. 26 ustawy o ochronie danych.

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że działania podejmowane przez Służbę Ochrony Państwa są legalne, zaś przepisy regulujące kwestię poruszaną w wystąpieniu, nie wymagają zmiany.

VII.564.82.2021