Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nie ma dziś przepisów ws. zawieszania placówek zapewniających całodobową opiekę oraz odnotowywania tego w rejestrze wojewody. To luka prawna, która wymaga nowelizacji ustawy o pomocy społecznej
• Brak regulacji w tym zakresie stanowi pole do nadużyć, które mogą bezpośrednio ingerować w stan zdrowia mieszkańców, ich poczucie bezpieczeństwa, a ponadto narażać na niepotrzebny stres
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Wojciech Brzozowski pisze do minister rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszki Dziemianowicz-Bąk
• AKTUALIZACJA: Postulat stworzenia przepisów związanych z procesem przeniesienia mieszkańców placówek zostanie rozważony przez MRPiPS przy najbliższej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej. Resort podkreśla, że podmiot prowadzący placówkę musi przez cały okres jej prowadzenia spełniać określone standardy oraz warunki wynikające z ustawy o pomocy społecznej
• AKTUALIZACJA 11.03.2024: W ustawie nie ma konstrukcji zawieszenia prowadzenia placówki, z tego względu nie ma też tego typu wpisów w rejestrach placówek prowadzonych przez wojewodów - napisał resort w kolejnej odpowiedzi.

ZRPO zwraca uwagę MRPiPS na problem zawieszania działalności przez placówki całodobowej opieki, który ujawnił się ostatnio na tle aktywności KMPT. 

Przedstawiciele KMPT zamierzali przeprowadzić niezapowiedzianą wizytację prewencyjną jednej z placówek całodobowej opieki, ujętej w prowadzonym i aktualizowanym przez Wojewodę Mazowieckiego rejestrze placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Na miejscu uzyskali informację, że właścicielka placówki czasowo zawiesiła jej działalność. Informacja ta nie została jednak odnotowana w rejestrze.

Dyrektor KMPT zwrócił się do Dyrektor Wydziału Rodziny i Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Z odpowiedzi wynika, że ani ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ani rozporządzenie MRiPS z 28 sierpnia 2020 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę nie zawiera regulacji odnoszących się do zawieszenia prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę. Przepisy nie nakładają także na wojewodę obowiązku odnotowywania tego faktu w rejestrze placówek całodobowej opieki.

W odpowiedzi przywołano wydaną w 2019 r. interpretację Dyrektora Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej MRiPS, zgodnie z którą „fakt skorzystania przez przedsiębiorcę z możliwości zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie art. 22 ustawy Prawo przedsiębiorców, pozostaje bez znaczenia dla oceny faktu prowadzenia przez tego przedsiębiorcę placówki zapewniającej całodobową opiekę. Jeżeli przedsiębiorca zawiesił działalność gospodarczą i jednocześnie nie prowadzi placówki zapewniającej całodobową opiekę, tzn. w placówce nie przebywają osoby, które wymagałyby takiej opieki, nie jest zasadne podjęcie decyzji uchylającej decyzję udzielającą zezwolenia na prowadzenie placówki, jeżeli nie zwrócił się o to przedsiębiorca".

Wydaje się, że brak regulacji odnoszących się do zawieszenia prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oraz odnotowywania tego faktu w rejestrze prowadzonym przez wojewodę stanowi lukę prawną, wymagającą nowelizacji ustawy o pomocy społecznej.

Nie można bowiem analizować tego problemu jedynie z perspektywy przedsiębiorcy i przepisów Prawa przedsiębiorców. Należy przede wszystkim skupić się na dobrostanie osób przebywających w domach opieki. Zawieszenie działalności wiąże się z potrzebą zapewnienia przez rodziny opieki bliskim w innych placówkach. Brak regulacji w tym zakresie stanowi pole do nadużyć, które mogą bezpośrednio ingerować w stan zdrowia mieszkańców, ich poczucie bezpieczeństwa, a ponadto narażać na niepotrzebny stres.

W przekonaniu RPO prawodawca powinien stworzyć jasne i szczegółowe przepisy związane z procesem przeniesienia, którym przyświecać powinna idea poszanowania godności człowieka, a wszelkie związane z nim niezbędne zmiany winny powodować u pensjonariuszy i ich bliskich jak najmniejszą dolegliwość. W ustawie powinny znaleźć się nie tylko kwestie związane z trybem i okolicznościami przeniesienia mieszkańca, ale przede wszystkim termin, w którym mieszkaniec i jego bliscy poinformowani zostaną o planowanym zawieszeniu działalności. Osoby te muszą bowiem znaleźć odpowiedni do ich potrzeb nowy dom opieki lub zorganizować fachową pomoc w środowisku rodzinnym, co często jest procesem długotrwałym.

Innym zagadnieniem jest brak regulacji zobowiązującej wojewodę do odnotowywania w rejestrze zawieszenia działalności domów opieki.

Prawodawca powinien zagwarantować, aby te placówki oferowały jak najwyższy standard usług, a przepisy regulujące ich funkcjonowanie były jak najbardziej przejrzyste i szczegółowe. W wielu przypadkach mieszkańcom i ich rodzinom w momencie wyboru domu opieki mogą  towarzyszyć silne emocje. Związane są one zazwyczaj z nagłym pogorszeniem stanu zdrowia przyszłego pensjonariusza, przebytą hospitalizacją czy innymi trudnymi wydarzeniami, które nierzadko powodują, że wyboru trzeba dokonać w trybie pilnym. Należy także mieć na względzie, że sam fakt zmiany miejsca pobytu i rozłąki z bliskimi może powodować dodatkowy stres.

Dlatego rejestry powinny być jak najbardziej transparentne i zawierać niezbędne informacje, do których bez wątpienia należy zaliczyć adnotację o czasowym zawieszeniu działalności. Osoba potrzebująca zapewnić całodobową, fachową opiekę sobie lub członkowi rodziny, zwłaszcza w trybie pilnym, nie powinna tracić czasu na próbę nawiązania kontaktu z placówką, która faktycznie nie funkcjonuje.

Dostępność informacji o zawieszeniu działalności placówki ma także znaczenie z punktu widzenia planowania i realizowania wizytacji KMPT. Z uwagi na ich niezapowiedziany charakter wizytacji, nie jest możliwe uprzednie skontaktowanie się z placówką w celu upewnienia się, czy jej działalność nie została zawieszona.

ZRPO prosi Panią Minister o stanowisko oraz informację o ewentualnie podjętych działaniach.

Odpowiedź Pawła Zgórzyńskiego, podsekretarza stanu w MRiPS

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 22 pkt 3 i pkt 10 ustawy z dnia 12 marca  2004 r.  o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.) do zadań wojewody należy wydawanie i cofanie zezwoleń  lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz wydawanie i cofanie zezwoleń na prowadzenie placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, kontrola placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, w zakresie standardów usług socjalno-bytowych i przestrzegania praw tych osób, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników z wymaganymi kwalifikacjami.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zawiera procedurę umożliwiającą reakcję wojewody w sytuacji, gdy otrzyma on informację co nieprawidłowości działania placówki zapewniającej całodobową opiekę. Przede wszystkim wojewoda ma uprawnienie do przeprowadzenia w takim przypadku w placówce kontroli doraźnej.

W ramach kontroli wojewoda ma prawo do:
1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli;
2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej;
3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem;
4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli;
5) wzywania i przesłuchiwania świadków;
6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej;
7) pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania dokumentów związanych z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej;
8) sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń;
9) przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli.

Kontrola w trybie doraźnym oznacza, że podmiot prowadzący placówkę nie musi zostać uprzedzony o zamiarze jej przeprowadzenia oraz że kontrola może być przeprowadzona w godzinach  wieczornych.

Na podstawie art. 67 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej jeżeli podmiot, któremu wydano zezwolenie na prowadzenie takiej placówki:

1) przestał spełniać warunki określone w ustawie,
2) przestał spełniać standardy, o których mowa w art. 68,
3) nie przedstawi na żądanie wojewody w wyznaczonym terminie aktualnych dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 3
- wojewoda wyznacza dodatkowy termin na spełnienie warunków lub standardów albo na dostarczenie wymaganych dokumentów.

Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wojewoda cofa zezwolenie na prowadzenie placówki.

Należy zauważyć, że fakt prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę nie zawsze pokrywa się z formalnym zarejestrowaniem działalności gospodarczej. Ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych nie wymaga bezpośredniej zależności faktu prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę od formalnego zarejestrowania czy prowadzenia działalności gospodarczej.

Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r.  (I OSK 549/13) podkreślił, że przepisy sankcjonujące, do których należy art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymierzone są w każdy podmiot, którego faktyczna, rzeczywista działalność odpowiada dyspozycji tych przepisów. Z tego względu obejmują one także, a nawet przede wszystkim - działalność podmiotów, która następuje bez zezwolenia czy nie została zgłoszona właściwemu organowi, tj. określaną potocznie jako odbywająca się „w szarej strefie”, działalność „na czarno”. Organy mają obowiązek bieżącej weryfikacji, czy na obszarze ich właściwości odbywa się faktycznie działalność podlegająca karze - i nie mogą się w tym względzie ograniczać tylko do podmiotów, które formalnie zadeklarowały działalność o charakterze odpowiadającym dyspozycji przepisów, lecz poszukiwać wszystkich tych, których rzeczywiste funkcjonowanie odpowiada tej dyspozycji. Nakaz ten znajduje uzasadnienie w zasadzie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) w związku z zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP).

Biorąc powyższe pod uwagę można stwierdzić, że fakt skorzystania przez przedsiębiorcę z możliwości zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, z późn. zm.), ograniczonej do podmiotów niezatrudniających pracowników, pozostaje bez znaczenia dla oceny faktu prowadzenia przez tego przedsiębiorcę placówki zapewniającej całodobową opiekę.

W sytuacji, gdy przedsiębiorca zawiesił działalność gospodarczą i jednocześnie nie prowadzi placówki, tzn. w placówce nie przebywają osoby wymagające usług opieki całodobowej i nie świadczy się w niej takich usług, nie ma potrzeby podejmowania decyzji  uchylającej decyzję udzielającą zezwolenia na prowadzenie placówki, chyba że zwróci się o to przedsiębiorca.

W sytuacji, gdy przedsiębiorca ma zawieszoną działalność gospodarczą, a usługi są świadczone, jednak niezgodnie z obowiązującym standardem, uzasadnione będzie, po przeprowadzeniu kontroli placówki, wydanie zaleceń pokontrolnych, i ewentualnie nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej z tytułu nierealizacji tych zaleceń (na podstawie art. 130  ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) lub też cofnięcie zezwolenia na prowadzenie placówki ( na podstawie art. 67 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej). Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że podmiot prowadzący placówkę musi przez cały okres jej prowadzenia spełniać określone standardy oraz warunki wynikające z ustawy o pomocy społecznej.

Należy również zwrócić uwagę na istniejący już dziś w ustawie o pomocy społecznej przepis (art. 131a) nakładający na wojewodę obowiązki informacyjne w przypadku wymierzenia placówce kary pieniężnej, w tym wymierzenia kary i jednoczesnego cofnięcia zezwolenia w sytuacji stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia osób przebywających w placówce. O nałożonej karze wojewoda zawiadamia:

1) ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych i powiatowe centrum pomocy rodzinie właściwe ze względu na położenie placówki, celem podjęcia działań zmierzających do zapewnienia pomocy osobom przebywającym w placówce oraz nawiązania kontaktu z członkami rodziny, opiekunami prawnymi lub kuratorami osób przebywających w placówce;
2) w ramach posiadanych informacji, członków rodziny, opiekunów prawnych lub kuratorów osób przebywających w placówce.
Wojewoda ma również obowiązek przedstawienia osobom przebywającym w placówce oraz, w ramach posiadanych informacji, członkom rodziny, opiekunom prawnym, kuratorom osób przebywających w placówce wyciąg z rejestru placówek zapewniających całodobową opiekę, z danymi teleadresowymi placówek z terenu województwa.

Natomiast w przypadku pilnej konieczności zapewnienia pomocy osobom przebywającym w placówce, w stosunku do której wojewoda wydał decyzję nakazującą wstrzymanie prowadzenia placówki, z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wojewoda koordynuje działania zmierzające do zabezpieczenia niezbędnej pomocy osobom potrzebującym, przy udziale kierownika ośrodka pomocy społecznej albo dyrektora centrum usług społecznych gminy właściwej ze względu na położenie placówki.

Należy podkreślić, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące wskazanych powyżej placówek mają na celu zagwarantowanie, aby działalność polegająca na zapewnieniu opieki osobom tego potrzebującym odbywała się z poszanowaniem wszelkich praw tych osób, by zapewniała im poczucie bezpieczeństwa i  zachowanie godności osobistej. Działalność ta obwarowana jest wymogiem uzyskania zezwolenia wojewody oraz poddawana jest regularnych kontrolom, osoby zaś i podmioty naruszające wskazane wymogi ustawowe podlegają karom.

Jeśli chodzi o postulat stworzenia przepisów związanych z procesem przeniesienia mieszkańców placówek, zapewniam, że kwestia ta zostanie rozważona przy najbliższej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej.

Kolejna odpowiedź Pawła Zgórzyńskiego, podsekretarza stanu w MRiPS

W odpowiedzi na ponowne wystąpienie z dnia 7 lutego 2024 r., znak KMP.573.12.2023.AN,  w sprawie reżimu prawnego zawieszania działalności przez placówki całodobowej opieki, uprzejmie wyjaśniam:

Jak wskazałem w odpowiedzi z dnia 25 stycznia br. formalne zawieszenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę pozostaje bez znaczenia dla oceny faktu prowadzenia przez tego przedsiębiorcę placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Mimo formalnego braku prowadzenia działalności gospodarczej zdarzają się sytuacje,  że przedsiębiorca może w praktyce nadal działać i przyjmować nowych mieszkańców. Potwierdza to analiza akt spraw, w których Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest organem II instancji rozpatrującym odwołania podmiotów prowadzących wskazane placówki od decyzji wojewodów.

Ocena takiej działalności na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r.  o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.) – jeśli oczywiście placówka działa na podstawie zezwolenia wojewody – zależy od spełniania przez podmiot prowadzący wszystkich obowiązujących go standardów określonych w tej ustawie.

W chwili obecnej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r.  o pomocy społecznej nie ma konstrukcji zawieszenia prowadzenia placówki, z tego względu nie ma też tego typu wpisów w rejestrach placówek prowadzonych przez wojewodów.

Należałoby rozważyć, w jakim znaczeniu występowałoby owo zawieszenie – czy jako nieprzyjmowanie nowych mieszkańców z powodu na przykład osiągniecia dopuszczalnego limitu mieszkańców (wydaje się, że takie pojęcie zawieszenia byłoby zbyt szerokie, a realizacja wpisów w rejestrze na tej podstawie stanowiłaby zbytnie obciążenie dla przedsiębiorców i urzędów wojewódzkich, jednakże zawieszenie w tym znaczeniu najpewniej odpowiadałoby celowi informacyjnemu wskazanemu przez Pana Rzecznika) czy jako deklarację przedsiębiorcy o czasowym zamknięciu placówki (która wymagałaby dokonania kontroli przez wojewodę co do zgodności ze stanem faktycznym) czy wreszcie jako potwierdzenie faktu formalnego zawieszenia działalności gospodarczej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Należałoby również rozważyć, w celu zapewnienia skuteczności obowiązku zgłaszania faktu zawieszenia działalności przez przedsiębiorców, czy i jakie sankcje za niedopełnienie powyższego obowiązku powinna przewidywać ustawa. Brak sankcji mógłby spowodować zaniedbywanie przez przedsiębiorców obowiązku zgłaszania faktu zawieszania działalności do wojewodów.

Należy wreszcie podkreślić, że odnotowywanie w rejestrach placówek całodobowej opieki faktu zawieszenia działalności wiązałoby się z nałożeniem na przedsiębiorców nowego obowiązku polegającego na konieczności zgłaszania wojewodom tego faktu. Analizy wymagałoby więc czy wygoda osób zainteresowanych, które mogłyby sprawdzić w jednym miejscu czy placówka działa i przyjmuje nowych mieszkańców, równoważyłaby nałożenie powyższego obowiązku.

Biorąc pod uwagę powyższe, celowość wprowadzenia przepisów postulowanych przez Pana Rzecznika, zostanie rozważona przy kolejnej nowelizacji ustawy z dnia 12 marca 2004 r.  o pomocy społecznej.

KMP.573.12.2023