Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatele będą musieli ponieść finansowe koszty ewentualnych zaniechań ze strony organów władzy publicznej, których efektem jest degradacja gruntów - to wątpliwość RPO do projektu ustawy o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych
• Chodzi o objęcie właścicieli nieruchomości i ich sąsiadów specjalną opłatą za naprawienie zanieczyszczonego terenu, nawet jeśli to nie oni był sprawcą tego stanu

- Rzecznik z uznaniem przyjmuje pojawienie się projektu ustawy o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych, z dnia 22 lipca 2022 r. – piszę ZRPO Stanisław Trociuk w opinii do projektu przygotowanego w Ministerstwie Klimatu i Środowiska.

Inicjatywa ta dotyczy kompleksowego uregulowania kwestii terenów zdegradowanych, których stopień zanieczyszczenia, czy wręcz skażenia stanowi istotne zagrożenie dla środowiska, a co za tym idzie - zdrowia i życia obywateli.

Wątpliwości RPO

Jeden z elementów tego projektu budzi jednak wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela.
Chodzi o przyjęte przez projektodawcę założenie, że na obywateli może być nałożona opłata adiacencka w związku z realizacją planu poprawy stanu środowiska na terenie zdegradowanym. 

Propozycja ta wywołuje wątpliwości w kontekście poszanowania zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Pośrednio może też naruszać skierowane do władzy publicznej nakazy: ochrony środowiska i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom jego degradacji.

Istota opłaty adiacenckiej

Opłata adiacencka jest nakładana na właścicieli nieruchomości w związku ze wzrostem jej wartości na skutek określonych zdarzeń. W jej klasycznym ujęciu, jest wyrazem współdzielenia przez mieszkańców, wraz z gminą, kosztów budowy urządzeń infrastruktury publicznej lub drogi publicznej. Opłata znajduje uzasadnienie w podniesieniu poprzez działania organów władzy publicznej (np. organów gminy) atrybutów nieruchomości (lepszy dostęp do drogi publicznej oraz mediów), a co za tym idzie - w podniesieniu jej wartości.

Co do zasady, jest jednak możliwe korzystanie z nieruchomości bez tych urządzeń i urządzonej drogi, w tym również na cele budowlane. Bo inwestorzy mogą samodzielnie rozwiązać kwestię dostępu do drogi czy infrastruktury potrzebnej dla obsługi obiektu. Na przykład zamiast przyłączenia do sieci, mogą zaprojektować prywatne rozwiązania (studnia, szambo, odprowadzanie wód opadowych na własny grunt etc.) a dojazd do drogi publicznej zapewnić drogami wewnętrznymi.

Problem gruntów zdegradowanych

Grunt zdegradowany, zanieczyszczony w takim stopniu, jak to zostało ujęte w projekcie, jak i grunty z nim sąsiadujące, mają natomiast znacznie obniżone możliwości użytkowania i inwestowania, lub wręcz tych możliwości nie mają wcale.

Może to wynikać ze szkodliwych działań poprzednich właścicieli lub zaniedbań władz publicznych. Innymi słowy, za zły stan gruntu nie zawsze odpowiada aktualny właściciel, a bezpośrednim sprawcą degradacji gruntu jest podmiot nim już niewładający.

Dlatego wątpliwości Rzecznika budzi to, dlaczego jedynie obecny właściciel ma finansowo uczestniczyć w kosztach naprawy tego stanu. Czyli niejako ponosić odpowiedzialność za zaniedbania organów władzy publicznej na przestrzeni lat.

Odpowiedzialność sąsiadów zdegradowanej nieruchomości

Przepisy projektu ustawy nie ograniczają możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej tylko do właścicieli władających nieruchomościami bezpośrednio objętymi działaniami naprawczymi. Opłata może dotyczyć także nieruchomości sąsiadujących z takim terenem. W rezultacie, obywatele - sąsiedzi terenów degradowanych, nie mający żadnego związku z powstaniem zanieczyszczeń, ale też możliwości samodzielnego ich usunięcia, czy wdrożenia działań naprawczych - będą ponosić koszty doprowadzenia ich do stanu „używalności”.

Oznacza to nakładanie na obywateli odpowiedzialności finansowej za niezawiniony przez nich stan rzeczy, którego odwrócenie jest całkowicie poza zasięgiem ich możliwości. Jest to rozwiązanie niesprawiedliwe. Tym bardziej, że często sąsiedzi terenów zanieczyszczonych bezskutecznie apelują o podejmowanie przez właściwe organy skutecznej interwencji.

Odpowiedzialność finansowa za zaniechania organów władzy publicznej

Rzecznik zauważa, że przeprowadzanie działań naprawczych w ramach projektowanej ustawy nie prowadzi do „wzbogacenia” właścicieli nieruchomości, na których przez lata zalegały zanieczyszczenia oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast rekompensuje im straty spowodowane brakiem dotychczasowych, efektywnych działań właściwych organów ochrony środowiska.

Nakładanie opłaty w takiej sytuacji może poważnie godzić w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Może też budzić wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa.

Obywatele będą bowiem musieli ponieść finansowe koszty ewentualnych zaniechań ze strony organów władzy publicznej, których efektem jest degradacja gruntów.

RPO zwraca również uwagę na sztywną wysokość stawki procentowej opłaty wynoszącą aż 100% wzrostu wartości nieruchomości. Tymczasem opłata adiacencka w związku z budową urządzeń infrastruktury czy drogi wynosi do 50% wzrostu wartości nieruchomości.

Wątpliwy wykaz nieruchomości objętych opłatą

Zdaniem Rzecznika wątpliwości budzi też obowiązek zamieszczenia wykazu nieruchomości, dla których przewiduje się wzrost wartości w wyniku wykonania projektu i dla których zastosowanie znajdą przepisy o opłacie adiacenckiej. Taki wykaz ma znajdować się we wniosku wójta (burmistrza/prezydenta miasta) o wydanie decyzji w sprawie poprawy stanu środowiska na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym, a następnie przez starostę w samej decyzji.

Pojawia się pytanie, na jakiej zasadzie organ miałby przewidywać, których nieruchomości może dotyczyć wzrost, skoro o powstaniu podstaw do obciążenia obywatela opłatą można mówić dopiero po sporządzeniu wyceny nieruchomości w ramach postępowania administracyjnego w tej sprawie, na zlecenie właściwego organu.

Ponadto zakwalifikowanie nieruchomości do objęcia opłatą odbywałoby się z pominięciem obywateli, których ta opłata by dotyczyła. Nie przewidziano bowiem ich udziału ani w procedurze wnioskowania o decyzję ani jej wydawania. Oznacza to, że nie będą mogli uzyskać wiedzy o decyzjach władzy publicznej mających wpływa na ich sytuację majątkową. Co więcej, może to prowadzić do naruszenia gwarantowanego przez Konstytucję prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć podjętych w pierwszej instancji.

Powyższe uwagi ZRPO Stanisław Trociuk przekazuje wiceministrowi klimatu i środowiska Jackowi ozdobie wraz z prośbą o ich rozważenie w toku dalszych prac legislacyjnych.

V.7200.45.2022