Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Powódka bezskutecznie procesowała się z miastem o wartość swej nieruchomości - sądy oddaliły pozew, odmawiając jej odszkodowania
• Pogorszyły zatem jej sytuację prawną w stosunku do innych właścicieli. A wynikało to z zaniedbań gminy w prowadzeniu polityki przestrzennej 
• Naruszenie konstytucyjnych praw powódki potwierdził zaś Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając jej skargę konstytucyjną 
• Wyrok TK działa jednak tylko na przyszłość, dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich składa skargę nadzwyczajną na korzyść obywatelki
• Sądy w jej sprawie aprobowały bowiem sytuację, gdy podmiot sprawujący władztwo publiczne czerpie - kosztem obywateli - korzyści finansowe z niewykonywania obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a do tego na podstawie niekonstytucyjnej normy

RPO Marcin Wiącek wskazuje w skardze nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd Apelacyjny oparł wyłącznie na normie zawierającej niesprawiedliwe kryterium różnicujące. A jej niezgodność z Konstytucją potwierdził wyrok TK z 22 maja 2019 r. (sygn. SK 22/16), uwzględniający skargę konstytucyjną powódki. W rezultacie sąd potraktował powódkę gorzej niż innych właścicieli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej.

Rzecznik wnosi, by SN orzekł, że wyrok SA został wydany z naruszeniem prawa.

Uwzględnienie skargi jest konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Wyrok narusza wywodzone z art. 2 Konstytucji RP zasady: społecznej sprawiedliwości (aprobata sytuacji, w której podmiot sprawujący władztwo publiczne czerpie kosztem obywateli korzyści finansowe z faktu niewykonywania obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a do tego na podstawie niekonstytucyjnej normy) oraz zasadę zaufania (poprzez uczynienie pozornym prawa powódki do ochrony własności).

A wykorzystała ona wszelkie dostępne środki ochrony prawnej. Ponadto doprowadziła do wyeliminowania z systemu prawnego niekonstytucyjnej normy - działając w interesie innych obywateli i z korzyścią dla interesu publicznego. Jednak nie doprowadziło to - bo nie mogło - do przywrócenia stanu konstytucyjności w jej sprawie. W takiej sytuacji jedynym instrumentem pozostaje skarga nadzwyczajna.

Historia sprawy

W 2012 r. powódka pozwała gminę o zapłatę 300 tys. zł odszkodowania. Powództwo oparła na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa planistyczna). Przewidują one prawo do odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości w razie jej zbycia, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu.

Powódka była właścicielką działki, którą sprzedała w październiku 2011 r. za 36 tys. zł. Wcześniej bezskutecznie próbowała ją sprzedać.

Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. działka ta była położona w obszarze, gdzie przewidziano zabudowę o niskiej intensywności, utrzymanie zabudowy jednorodzinnej z możliwością jej uzupełnienia oraz możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych o strefie uciążliwości w granicach własnej działki. Ten plan obowiązywał do 31 grudnia 2002 r. 30 listopada 2000 r. uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość była położona poza śródmieściem, w strefie zainwestowania miejskiego o funkcjach mieszanych. A 28 czerwca 2007 r. Rada Miejska uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka jest położona na terenie dróg powiatowych głównych.

Oznacza to, że od 31 grudnia 2002 r. (kiedy wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) do 28 października 2007 r. (kiedy wszedł w życie nowy) nieruchomość nie była objęta żadnymi ustaleniami planistycznymi - co nosi nazwę luki planistycznej.

Powódka zwracała się do gminy o wykup działki, wypłatę odszkodowania lub zamianę działki na inną. Spotkała się z odmową. Dwa razy zleciła prywatną ekspertyzę dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu z 2007 r. Z pierwszej wynikało, że przed planem było to 599 478 zł, a po – 32 924 zł. Kolejna ekspertyza wskazywała na wartość  przed uchwaleniem planu na 513 000 zł.

Sąd dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego od wyceny nieruchomości. Oszacowana przezeń wartość rynkowa działki - według stanu na 28 października 2007 r., a cen na 21 października 2011 r. - wynosi: 378 802 zł przed uchwaleniem planu i 171 791 zł po. Biegły stwierdził, że wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu spadła o 207 000 zł.

Sąd zobowiązał biegłego do uzupełnienia opinii przez ustalenie wartości działki przed wejściem w życie planu z 2007 r. według cen na dzień sprzedaży działki - ale w oparciu o kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Biegły ustalił to na 69 800 zł. Nieruchomość była wykorzystywana rolniczo.

Sąd przyjął, że podstawę pozwu stanowił art. 36 ust. 3 ustawy planistycznej. Jednocześnie uznał, że ziściła się tylko jedna przesłanka pozwalająca na odszkodowanie. Dlatego 3 września 2014 r. powództwo oddalił.

Sąd powołał się na art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej i określony w nim sposób ustalenia, czy doszło do obniżenia wartości nieruchomości po nowym planie. Zgodnie z nim, w przypadku luki planistycznej wartość nieruchomości przed przyjęciem nowego planu należy obliczyć, uwzględniając faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Opierając się głównie na wnioskach biegłego, sąd przyjął, że wartość nieruchomości po przyjęciu nowego planu nie zmalała, jak wymaga tego art. 36 ust. 3 ustawy, ale wzrosła (wartość nieruchomości przed  planem wynosiła 69 800 zł, a po -171 791 zł).

Powódka zaskarżyła ten wyrok. Wniosła, by SA spytał TK o konstytucyjność art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim obniżenie wartości działki odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania – gdy jej przeznaczenie określono w nowym planie miejscowym po okresie luki planistycznej mniej korzystnie niż w planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., mniej korzystnie niż w studium uwarunkowań.

Sąd Apelacyjny oddalił apelacji. Nie uwzględnił też wniosku o pytanie do TK.

Powódka zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną, ale SN odmówił jej przyjęcia. Równolegle powódka zakwestionowała - w drodze skargi konstytucyjnej - zgodność z Konstytucją przepisu, na którego podstawie oddalono jej powództwo.

TK orzekł, że art. 37 ust. 1- rozumiany tak, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. - jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Argumentacja skargi nadzwyczajnej

Wniesienie skargi nadzwyczajnej jest konieczne, bo wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej zastosowana w tej sprawie doprowadziła do naruszenia praw i wolności konstytucyjnych powódki. 

RPO zwraca uwagę, że w 2023 r. ustawodawca dostosował stan prawny do wyroku TK, wprowadzając do ustawy nowy art. 87 ust. 3b. Obecnie "w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem”.

Oznacza to, że w sytuacji "luki planistycznej" należne właścicielowi odszkodowanie nie może być niższe niż odszkodowanie, jakie mogliby otrzymać właściciele nieruchomości objętych planami miejscowymi w sposób nieprzerwany.

Nowa regulacja nie objęła jednak powódki – brak przepisów przejściowych skutkuje działaniem ustawy tylko na przyszłość.

Zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa do równej ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji)

Zaskarżone orzeczenie narusza konstytucyjne prawo powódki do równej ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Ustawodawca ma zarówno obowiązek pozytywny – ustanowienia przepisów oraz procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, jak i obowiązek negatywny – powstrzymywania się od przyjmowania takich regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Zasada równej ochrony własności oznacza, że takie same prawa majątkowe, chociażby należące do różnych podmiotów, powinny być jednakowo chronione.

Prawo do równej ochrony własności jest przejawem zasady równości i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zasada równości jest ściśle powiązana zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), która ma bezpośrednie odniesienie do zasady równości. A różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości wyłącznie, jeżeli służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. Zakazane jest natomiast różnicowanie niesprawiedliwe.

RPO zwraca uwagę, że przepis ten był już wcześniej,  przed wyrokiem SA, poddany ocenie konstytucyjnej. W wyroku z 9 lutego 2010 r. (P 58/08) TK stwierdził niekonstytucyjność art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim odwołuje się do kryterium dotychczasowego faktycznego korzystania z nieruchomości. Mimo że regulację tę analizowano wyłącznie w kontekście opłaty planistycznej (a nie odszkodowania), to jednak skrytykowano ją nie ze względu na niezasadność obciążania właścicieli opłatami, ale z powodu wadliwości samego mechanizmu obliczania różnicy wartości. W uzasadnieniu TK podkreślił m.in., że właściciele nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną.

W ocenie TK odwołanie do dwóch różnych kryteriów różnicuje sytuację prawną właścicieli w sposób konstytucyjnie nieakceptowalny. Może bowiem pogorszyć położenie prawne części właścicieli z przyczyn od nich niezależnych. 

RPO zauważa, że wyrok ten mógł dotyczyć wyłącznie takiego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu, jaki był przedmiotem sprawy, na kanwie której zadano pytanie prawne. Przyjętą argumentację konstytucyjną można byłoby jednak właściwie w całości przenieść również na inne zakresy zastosowania art. 37 ust. 1 –  do spraw o odszkodowanie z art. 36 ust. 3, gdy uchwalenie planu powoduje obniżenie wartości nieruchomości, a zatem wyrządza szkodę podlegającą kompensacie.

Ustawodawca dostrzegł tą symetryczność art. 37 ust. 1 w toku prac legislacyjnych nad implementacją wyroku P 58/08. Pierwotnie zmiany traktowały i o wzroście wartości nieruchomości (bezpośrednio objętym wyrokiem P 58/08), jak i o jej obniżeniu. Ostatecznie jednak, ze względu na złożoność problemu, w tym prace nad reformą systemu planowania przestrzennego, zmiana przepisów dotyczyła wyłącznie opłat planistycznych, nie odszkodowań. Te musiał dopiero skorygować wyrok TK SK 22/16.

W uzasadnieniu wyroku z 22 maja 2019 r. TK odwołał się do ustaleń i argumentacji ze sprawy P 58/08. Nie miał też wątpliwości, że zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli objętych działaniem art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 3 nie znajduje dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia – co przesądza o niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Orzekające sądy dysponowały instrumentami, z których pomocą mogły zapewnić powódce szerszy zakres ochrony prawnej niż wynikający z literalnej wykładni ustawy. W szczególności upoważniała je do tego konstytucyjnoprawna ocena tego przepisu w sprawie P 58/08, jak również wymóg wykładni prokonstytucyjnej, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do wzmocnienia konstytucyjnych praw obywateli.

Sąd Apelacyjny wskazał, że wyrok ten dotyczy innych sytuacji prawnych i nie dostrzegł, że przewidziany w art. 37 ust. 1 niekonstytucyjny mechanizm obliczania różnicy wartości jest identyczny, tak w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna), jak i jej obniżenia (odszkodowanie). TK zakwestionował zaś samą konstrukcję tego mechanizmu – by ocenę tę podtrzymać także w wyroku wydanym na kanwie tej sprawy.

W przekonaniu Rzecznika Sąd Apelacyjny, wydając zaskarżony wyrok, pogorszył sytuację prawną powódki w stosunku do właścicieli nieruchomości na terenach objętych ciągłością działalności planistyczną gminy.  Pogorszenie to ma charakter rażąco niesprawiedliwy - zostało zdeterminowane przyczynami całkowicie od powódki niezależnymi: zaniedbaniami gminy w prowadzeniu polityki przestrzenne. A naruszenie konstytucyjnych praw powódki wprost potwierdził TK, uwzględniając jej skargę.

Wskutek splotu różnych okoliczności prawo powódki do ochrony jej własności stało się w rzeczywistości uprawnieniem pozornym. Przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją uniemożliwiły jej okoliczności przypadkowe, które uniemożliwiły jej uzyskanie praw, o które konsekwentnie walczyła, przy wykorzystaniu wszystkich instrumentów, jakie przyznawał jej system prawny. A ostatecznie jej argumenty okazały się słuszne. 

Państwo, które jednostkom nie zapewnia ochrony, nie wypełnia zasad z art. 2 Konstytucji. Jedynym instrumentem, za którego pomocą zasady te można tu przywrócić, pozostaje właśnie skarga nadzwyczajna. Jej uwzględnienie doprowadziłoby do przywrócenia praworządności, rozumianej jako zapewnienie rządów prawa, a w tym i jego spójności w ramach aksjologii i hierarchii norm – i w procesie tworzenia, i stosowania prawa.

Poważnego uszczerbku doznała również zasada sprawiedliwości społecznej. Skutkiem wyroku jest aprobata sytuacji, w której podmiot sprawujący władztwo publiczne czerpie, kosztem obywateli, finansowe korzyści z faktu niewykonywania obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a do tego w oparciu o niekonstytucyjną normę.

W przypadku powódki doszło do sytuacji, w której niejako pomogła wszystkim innym osobom znajdującym się w takiej sytuacji jak ona – tylko nie sobie. Ostateczny rezultat jej działań prawnych godzi zatem w poczucie słuszności – jest on po prostu w stosunku do powódki rażąco niesprawiedliwy. Konieczność przywrócenia elementarnej sprawiedliwości wyczerpuje zaś przesłankę ogólną skargi nadzwyczajnej.

Uwagi dla SN

RPO wskazuje, że ze względu na orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE jej rozpoznanie przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN może być w przyszłości ocenione jako uzasadniające zarzut naruszenia europejskich gwarancji prawa do niezależnego sądu.

RPO przytacza wyrok ETPC z 23 listopada 2023 r. w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce (skarga nr 50849/21), w którym ETPC stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka m.in. ze względu na „brak niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych”.

Rzecznik zwraca też uwagę, że 21 grudnia 2023 r. TSUE wydał wyrok w sprawie C-718/21 (L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa), w którym stwierdził, że „skład orzekający Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, który zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie, nie stanowi «sądu» w rozumieniu art. 267 TSUE”.

IV.511.288.2022