Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego utworzonego w przedterminowych wyborach wójta zostało odrzucone z powodu niewykazania zwrotu środków do darczyńcy, który przez pomyłkę przelał więcej, niż zamierzał
• Tymczasem z wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej, każdorazowo publikowanych przed wyborami, wynika, że w niektórych przypadkach zwrot darowizny darczyńcom jest możliwy, a środków tych komitet nie musi ujmować w swoich przychodach
• AKTUALIZACJA: Postanowienia komisarzy wyborczych w sprawach sprawozdań finansowych komitetów wyborczych podlegają kontroli sądowej, a nie sprawowanej przez organy wyborcze lub administrację wyborczą - głosi m.in. odpowiedź PKW
• W niektórych przypadkach możliwe jest dokonanie zwrotu wpłaty nienaruszającej prawa, nie jest to jednak dopuszczalne np. jeśli wpłacone środki zostały wydatkowane
• AKTUALIZACJA2: RPO pyta PKW, jak komitety wyborcze mogą zwracać otrzymane darowizny (lub ich część) na prośbę darczyńców - tak aby taki zwrot nie naruszał dyscypliny finansowania komitetów wyborców i nie powodował odrzucenia sprawozdania finansowego
• AKTUALIZACJA3: W kolejnej odpowiedzi PKW szczegółowo wyjaśnia przyjęte zasady zwracania wpłat dokonanych na rachunek bankowy komitetu wyborczego

Zastępca rzecznika praw obywatelskich Stanisław Trociuk napisał w tej sprawie do sekretarz Państwowej Komisji Wyborczej Magdaleny Pietrzak. 

Do RPO wystąpił komitet wyborczy, którego sprawozdanie finansowe z przedterminowych wyborów wójta zostało odrzucone w 2022 r. z powodu pominięcia środków zwróconych darczyńcy. Zwrotu dokonano na pisemną prośbę darczyńcy, który wskazał, że w wyniku pomyłki kwota jego przelewu była wyższa niż zamierzona. W związku z tym komitet zwrócił darczyńcy różnicę pomiędzy wysokością faktycznie dokonanego przelewu a deklarowaną przez niego darowizną.

Zdaniem komisarza wyborczego zwrot środków w takich okolicznościach należy uznać za naruszenie art. 129 § 1 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z nim komitet wyborczy może pozyskiwać i wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami. W efekcie naruszenia orzeczono przepadek zgromadzonych środków.

Tymczasem z wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej, każdorazowo publikowanych przed wyborami, wynika, że w niektórych przypadkach zwrot darowizny darczyńcom jest możliwy, a środków tych komitet nie musi ujmować w swoich przychodach. 

Dlatego Stanisław Trociuk prosi sekretarz KBW o zajęcie stanowiska oraz poinformowanie, czy Krajowemu Biuru Wyborczemu znana jest praktyka organów wyborczych w podobnych sprawach.

Odpowiedź Magdaleny Pietrzak, sekretarz PKW

Na wstępie należy zauważyć, że jak wynika z opisu sprawy zawartego w piśmie Pana Rzecznika, podstawą odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego było naruszenie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 i 2418 oraz z 2023 r. poz. 497), czyli wydatkowanie przez komitet środków na cel niezwiązany z wyborami. Nie było nią zatem „pominięcie w treści sprawozdania finansowego środków zwróconych darczyńcy” i być nią nie mogło, ponieważ sporządzenie sprawozdania niezgodnie ze stanem faktycznym nie skutkuje odrzuceniem sprawozdania (art. 142 § 1 ust. 3 i art. 142 § 2 Kodeksu wyborczego).

Na podstawie informacji zawartych w piśmie Pana Rzecznika nie można ocenić zgodności z prawem zwrotu darczyńcy środków pieniężnych, dokonanego przez komitet wyborczy. Jak słusznie zauważa Pan Rzecznik, z treści wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej wynika, że dokonywanie zwrotu darowizny darczyńcom jest możliwe w niektórych przypadkach. W powołanych przez Pana Rzecznika wyjaśnieniach Państwowej Komisji Wyborczej (podobnie, jak w wydanych w związku z innymi wyborami) mowa o zwrocie wpłat dokonanych z naruszeniem prawa, a więc o sytuacjach innych, niż w sprawie będącej przedmiotem pisma.

Niezależnie od tego Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśniała wielokrotnie, że w niektórych przypadkach możliwe jest również dokonanie zwrotu wpłaty nienaruszającej prawa, nie jest to jednak dopuszczalne np. jeśli wpłacone środki zostały wydatkowane (ponieważ zwrócić można jedynie wpłacone środki, nie zaś ich równowartość pochodzącą ze środków pozyskanych później), a także jeśli zwrot miałby zostać dokonany po dniu wyborów (ponieważ umożliwiałoby to obchodzenie przepisu art. 138 Kodeksu wyborczego, określającego zasady postępowania z nadwyżką pozyskanych środków nad poniesionymi wydatkami). Stanowisko takie Komisja zajmowała również w swoich uchwałach w sprawie sprawozdań finansowych komitetów wyborczych i było ono aprobowane przez Sąd Najwyższy w postanowieniach w sprawie skarg na te uchwały. Decyzja o odrzuceniu sprawozdania z powodu naruszenia art. 129 § 1 Kodeksu wyborczego, podjęta w opisywanej sprawie przez komisarza wyborczego opierała się na analizie wszystkich okoliczności, bez znajomości których nie można próbować jej kwestionować.

Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 5 Kodeksu wyborczego w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez komisarza wyborczego pełnomocnik finansowy ma prawo, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu sprawozdania, wnieść do sądu okręgowego odwołanie od postanowienia. Z informacji zawartych w piśmie Pana Rzecznika nie wynika, czy pełnomocnik finansowy skorzystał w opisywanej sprawie z możliwości sądowej kontroli zgodności postanowienia komisarza wyborczego z prawem.

Z powyższych względów jestem zmuszona uznać, że zajęcie przeze mnie stanowiska w sprawie będącej przedmiotem pisma Pana Rzecznika jest niemożliwe wobec braku podstawowych informacji o stanie faktycznym, a także byłoby niewłaściwe ze względu na to, że postanowienia komisarzy wyborczych w sprawach sprawozdań finansowych komitetów wyborczych podlegają kontroli sądowej, a nie sprawowanej przez organy wyborcze lub administrację wyborczą.

Kolejne pismo Rzecznika

RPO dziękuje za wyjaśnienia z 22 września 2023 r. odnoszące się do kwestii zwrotu darowizny. Zarazem wskazuje jednak, że pytanie miało charakter generalny, a przytoczona sprawa miała służyć jedynie zarysowaniu problemu. Dlatego prosi o uściślenie wyjaśnień.

Darowizny otrzymywane przez komitety wyborcze w pieniądzu są rzeczami oznaczonymi co do gatunku. Problematyczne może być ustalenie, czy konkretna darowizna została wydatkowana w przypadku, gdy pomiędzy chwilą otrzymania darowizny a chwilą dokonania jej zwrotu na prośbę darczyńcy komitet wyborczy wydatkował określone środki, ale jednocześnie na rachunek komitetu wpłynęły środki z innych źródeł.

Dlatego zastępca RPO Stanisław Trociuk prosi o wskazanie, w jaki sposób komitety wyborcze mogą zwracać otrzymane darowizny (lub kwoty stanowiące ich część) na prośbę darczyńców - tak aby taki zwrot nie stanowił naruszenia dyscypliny finansowania działań komitetów wyborców oraz nie powodował odrzucenia sprawozdania finansowego.

Druga odpowiedź Magdaleny Pietrzak, sekretarz PKW

Przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 i 2418 oraz z 2023 r. poz. 497) nie regulują kwestii zwrotu środków pieniężnych wpłaconych zgodnie z prawem na rachunek bankowy komitetu wyborczego, podobnie jak nie regulowały jej poprzedzające Kodeks wyborczy ordynacje wyborcze. Zagadnienie to musiało być zatem przedmiotem wykładni dokonywanej przez organ stosujący prawo - Państwową Komisję Wyborczą, jako właściwą do dokonywania oceny zgodności gospodarki finansowej komitetów wyborczych z przepisami prawa wyborczego. Po analizie przepisów określających zasady dokonywania wpłat na rzecz komitetów wyborczych Państwowa Komisja Wyborcza zajęła następujące stanowisko:

- do wpłat, o których mowa w art. 132 § 3 i § 4 Kodeksu wyborczego, stosuje się przepisy prawa cywilnego dotyczące darowizn (należy zauważyć, że ze względu na użycie w Kodeksie wyborczym terminu „wpłata”, oznaczającego zasadniczo czynność materialno-techniczną, nie jest to oczywiste);
- powyższe oznacza, że dokonanie wpłaty środków pieniężnych na rachunek bankowy komitetu wyborczego stanowi czynność zastępującą złożenie przez wpłacającego oświadczenia woli dokonania darowizny, wydatkowanie zaś tych środków - czynność zastępującą złożenie przez komitet wyborczy oświadczenia o jej przyjęciu (należy zauważyć, że inna niż dorozumiana z czynności faktycznych forma złożenia tych oświadczeń praktycznie nie występuje w stosunkach między dokonującymi wpłat a komitetami wyborczymi);
- wydatkowanie przez komitet wyborczy choćby części środków wpłaconych jest równoznaczne z przyjęciem całości wpłaty, ponieważ odrzucenie darowizny w części jest dopuszczalne wyłącznie, gdy możliwość taka wynika z treści oświadczenia darczyńcy (nie ma jej zatem, gdy czynność faktyczna darczyńcy zastępuje jego oświadczenie woli); z tych samych powodów niedopuszczalne jest dokonanie zwrotu części wpłaconych środków;
- z wydatkowaniem wpłaconych środków mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji, gdy saldo środków zgromadzonych na rachunku bankowym komitetu wyborczego spadło poniżej kwoty wpłaty, która miałaby zostać zwrócona;
- niedopuszczalne jest dokonywanie zwrotów wpłat prawidłowych po dniu wyborów, umożliwiałoby to bowiem obchodzenie przepisu art. 138 § 3 Kodeksu wyborczego, nakładającego na komitety wyborcze wyborców i komitety wyborcze organizacji obowiązek przekazania nadwyżki pozyskanych środków nad wydatkami na rzecz organizacji pożytku publicznego;
- dokonanie zwrotu całości lub części wpłaty z naruszeniem wskazanych zasad oznacza wydatkowanie środków komitetu na cele niezwiązane z wyborami, a więc naruszające art. 129 § 1 Kodeksu wyborczego in fine, co pociąga za sobą skutek określony w art. 144 § 1 pkt 2 lub w art. 144 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego.

Zasadami wynikającymi z powyższej analizy kierują się organy wyborcze udzielając wyjaśnień komitetom wyborczym i badając ich sprawozdania finansowe. Należy podkreślić, że dokonując wykładni przepisów Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza miała na względzie zarówno cele, którym służą jego przepisy (m.in. określające sposób postępowania z nadwyżką finansową), jak dobro komitetów wyborczych, które powinny mieć możliwie dużą swobodę nieprzyjęcia środków niechcianych, choć wpłaconych zgodnie z prawem (np. pochodzących od osób, których reputacja mogłaby rzucić cień na komitet przyjmujący od nich wpłaty).

Należy również zauważyć, że powyższe zasady nie rozstrzygają wszystkich problemów pojawiających się w konkretnych sytuacjach, w których komitet wyborczy chciałby dokonać zwrotu środków wpłaconych zgodnie z prawem, a możliwe są także wyjątki od nich. Niektóre kwestie wymagają jednak analizy szczególnych okoliczności, a liczba możliwych stanów faktycznych i prawnych nie pozwala na ujęcie ich w ogólnych zasadach. Do sytuacji takich należą np. zwroty całości lub części wpłat w przypadkach, gdy komitet i/lub wpłacający powołują się na działanie pod wpływem błędu. Okoliczność taka, skutkująca nieważnością czynności, musi zostać uprawdopodobniona, przyjęcie bowiem za wystarczające złożenia stosownego oświadczenia przez wpłacającego pozwalałoby na łatwe obchodzenie prawa.

Państwowa Komisja Wyborcza udziela zainteresowanym komitetom wyborczym i osobom dokonującym wpłat na ich rzecz wyjaśnień we wszystkich sprawach budzących ich wątpliwości. W sprawach, które były już przedmiotem wyjaśnień lub rozstrzygnięć Państwowej Komisji Wyborczej, informacji udziela także Zespół Kontroli Finansowania Partii Politycznych i Kampanii Wyborczych w Krajowym Biurze Wyborczym, w tym odpowiadając na pytania nadsyłane pocztą elektroniczną oraz stawiane w rozmowach telefonicznych. Należy podkreślić, że organy wyborcze i Krajowe Biuro Wyborcze są zawsze gotowe wspomagać zainteresowanych we właściwym rozumieniu prawa i działaniu zgodnie z nim, a do zwracania się o pomoc w tym stale ich zachęcają.

VII.602.25.2023