Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Polska dotychczas nie wdrożyła dwóch unijnych dyrektyw związanych z prawem do obrony
• Chodzi o dyrektywę nr 2013/48/UE  z 22 października 2013 r. w sprawie dostępu do adwokata w postępowaniu karnym, prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumienia się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności oraz dyrektywę 2016/19192 z 26 października 2016 r. w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych 
• Obie stanowią najpilniejsze wyzwanie dla ustawodawcy co do realizacji zobowiązań unijnych i wymogów krajowych, o które upomina się orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego w zakresie realizacji prawa do obrony 
• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje w tej sprawie do Ministra Sprawiedliwości 
• AKTUALIZACJA 3.09.2024: Zawarte w wystąpieniu Rzecznika postulaty implementacji wskazanych dyrektyw Ministerstwo Sprawiedliwości ocenia pozytywnie i podjęło już zaawansowane działania w celu ich realizacji

W stałym zainteresowaniu RPO pozostaje problematyka braku implementacji do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/48/UE z 22 października 2013 r. w sprawie dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumienia się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności, a także uzupełniającej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/19192 z 26 października 2016 r. w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania. 

Zgodnie z art. 15 dyrektywy 2013/48/UE, powinna być ona transponowana do krajowego porządku prawnego do 27 listopada 2016 r. Co do dyrektywy 2016/1919/UE, termin upłynął 5 maja 2019 r. Do dziś nie przyjęto aktów normatywnych w celu ich wykonania.

Według Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dyrektywa wiąże państwo członkowskie w zakresie rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawiając mu swobodę wyboru formy i środków jej wdrożenia. Skutkiem braku transpozycji może być bezpośrednie jej stosowanie przez sądy w miejsce przepisów z nią sprzecznych i podważanie legalności czynności procesowych  postępowania przygotowawczego, sprzecznych z dyrektywą. Jak wskazuje orzecznictwo, w niektórych sprawach sądy były już zmuszone do bezpośredniego stosowania dyrektyw, aby zachować podstawowe gwarancje procesowe dla osób podejrzanych i oskarżonych.

Jeszcze na etapie negocjacyjnym w 2011 r., w czasie przygotowywania dyrektywy 2013/48/UE, przedstawiciele polskiego rządu deklarowali zrealizowanie w polskim porządku prawnym głównych idei projektowanej regulacji, choć było to dalekie od rzeczywistości normatywnej. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego wskazywała w opinii z 2014 r., że przyjęcie dyrektywy 2013/48/UE będzie wymagało działań legislacyjnych, ale tych wysiłków nie mogła  dokończyć  ze względu na jej rozwiązanie w styczniu 2016 r. i niepowołanie w jej miejsce nowej Komisji - aż do 4 kwietnia 2024 r., kiedy ją reaktywowano.

W wystąpieniu Rzecznika VII kadencji do Ministra Sprawiedliwości z  29 kwietnia 2016 r. (potem ponawianym) sygnalizowano, że obowiązujące przepisy nie precyzują form, w jakich zatrzymany może realizować przysługujące mu prawo dostępu do adwokata. Zwrócono się o zainicjowanie nowelizacji art. 245 § 1 k.p.k.

Skierowano też uwagi do Komendanta Głównego Policji w zakresie konieczności doprecyzowania wytycznych w sprawie wykonywania niektórych czynności dochodzeniowo-śledczych przez policjantów, do których zgłaszano zastrzeżenia, zwłaszcza w zakresie postępowania z zatrzymanymi.

W odpowiedziach Ministerstwa Sprawiedliwości wskazywano, że implementacja dyrektywy 2013/48/UE nie wymaga zmian w art. 245 § 1 k.p.k., w szczególności w sposób sugerowany przez RPO, a prawo w pełni odzwierciedla postulaty dyrektywy.

Odpowiadając MS, Rzecznik VII kadencji przedstawił wątpliwości co do zgodności uregulowań karnoprocesowych z dyrektywą 2013/48/UE, które wobec braku jej implementacji i konieczności realizacji gwarancji procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym, nadal zachowują aktualność i wymagają wdrożenia. Są to:

• Różnica co do zakresu pojęcia oskarżony i podejrzany
• Brak efektywnego dostępu do adwokata lub radcy prawnego dla osoby podejrzanej
• Brak poufności kontaktów podejrzanego lub oskarżonego z ich adwokatem lub radcą prawnym zarówno w czasie spotkań, prowadzenia korespondencji, rozmów telefonicznych oraz innych form porozumiewania się, dozwolonych z mocy prawa krajowego
• Brak odpowiedniego trybu przesłuchania podejrzanego bez obrońcy, w tym zaskarżalności tak przeprowadzonej czynności i jej skutków dowodowych
• Brak zapewnienia efektywnego prawa do skorzystania przez osoby podlegające europejskiemu nakazowi aresztowania z prawa do ustanowienia adwokata w państwie wydania nakazu

Rzecznik VII kadencji 4 lipca 2018 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów, prezentując zagadnienia, które wymagają  procesu legislacyjnego i przypominając o ustawowym obowiązku odpowiedzi przez resort.  Ponownie wyrażono wątpliwości co do procedowania projektu z 1 marca 2017 r. zmiany ustawy - Kodeks postępowania karnego, opisywanego jako implementacja dyrektywy 2013/48/UE, zważywszy, że treść regulacji nie odpowiadała deklaracjom. Podobne zastrzeżenia wyrażał też Prezes Rządowego Centrum Legislacji. 

Niezależnie od tego, 8 lutego 2018 r. weszła w życie ustawa 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, która za cytowanym projektem powieliła w art. 1 punkcie 1 odnośnik nr 1 w brzmieniu: „Niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji realizuje postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/48/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności (Dz. Urz. UE L 294 z 06.11.2013, str. 1)". Tymczasem w świetle uzasadnienia tej ustawy, a także treści nowelizowanych przepisów, jej cel sprowadzał się wyłącznie do implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/41 UE z 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych.

Rzecznik VII kadencji 8 października 2019 r. zwrócił uwagę MS na stanowisko Komitetu ONZ Przeciwko Torturom (CAT) z 9 sierpnia 2019 r., który w uwagach dotyczących realizacji Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego, okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania zarzucił Polsce, że osoby pozbawione wolności nadal nie mogą korzystać z możliwości kontaktu z adwokatem lub radcą prawnym już od chwili zatrzymania, w komisariatach nie  zapewnia się poufności rozmów zatrzymanych z adwokatem (także na etapie konsultacji przed pierwszym przesłuchaniem), nadal jest nieefektywny system wyznaczania adwokatów i radców prawnych oraz nie jest zapewniona sądowa kontroli zarówno decyzji o czasowym ograniczeniu poufności zatrzymanego z adwokatem, jak i decyzji o przesłuchaniu podejrzanego bez udziału obrońcy. Komitet zaapelował o pilną implementację dyrektywy 2013/48/UE.

Wobec braku możliwości podjęcia kroków prawnych w kraju, zwłaszcza w sytuacji braku niezależnego Trybunału Konstytucyjnego, który mógłby stwierdzić niezgodność pominięcia ustawodawczego z wiążącymi Polskę normami prawa międzynarodowego i europejskiego, Rzecznik VII kadencji był zmuszony skierować 14 lutego 2021 r. do Komisarza ds. sprawiedliwości Didiera Reyndersa oficjalną prośbą o rozważenie skorzystania z uprawnienia wszczęcia przez KE procedury przeciwnaruszeniowej, by doprowadzić do zgodności prawa polskiego z przepisami dyrektyw.

Sytuacji normatywnej co do dyrektywy 2013/48/UE nie zmieniło także wejście w życie 15 lutego 2024 r. ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw. Wskazuje na to uzasadnienie projektu, jak również analiza wprowadzonych regulacji, które dotyczą gwarancji procesowych dla dzieci będących podejrzanymi lub oskarżonymi w postępowaniu karnym. W nowelizacji znalazło się zaś zdanie: „Niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji realizuje postanowienia: 1) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/48/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności (Dz. Urz. UE L 294 z 06.11.2013, str. 1)".

Odnosząc się zaś do dyrektywy 2016/1919/UE, dla jej implementacji niezbędne jest, aby każda osoba pozbawiona wolności, która spełnia warunek przyznania pomocy prawnej z urzędu mogła ją otrzymać - jeszcze przed pierwszym przesłuchaniem. Konieczne w tym zakresie jest wprowadzenie podstawowych zmian:

• Systemu doraźnej, tymczasowej, na żądnie pomocy prawnej z urzędu przed przesłuchaniem lub przed przeprowadzeniem czynności dochodzeniowo-śledczych i dowodowych.
• Obrońcy z urzędu w państwie wydania europejskiego nakazu aresztowania 

RPO ma nadzieję, że w ślad za petycją Naczelnej Rady Adwokackiej z 5 stycznia 2024 r., która wnosi o podjęcie inicjatywy ustawodawczej co do zmiany art. 245 k.p.k., pójdą zapowiedziane przez MS propozycje legislacyjne, na początek w zakresie wdrażającym regulacje unijne. 

Petycja proponuje dodanie do art. 245 k.p.k.: „§ 4. Jeżeli zatrzymany chce skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w § 1, lub z jego udziałem mają być wykonywane czynności, o których mowa w § 5, a nie ma adwokata lub radcy prawnego ustanowionego z wyboru, przed przystąpieniem do czynności procesowych z udziałem tego zatrzymanego należy wyznaczyć mu adwokata lub radcę prawnego z urzędu. Przepis art. 78 stosuje się odpowiednio. Wyznaczenia adwokata lub radcy prawnego może dokonać prezes lub referendarz sądowy sądu rejonowego, w którego okręgu prowadzi się postępowanie, a w wypadkach niecierpiących zwłoki także inny sąd rejonowy. § 5. W przypadku wykonywania czynności procesowych lub dowodowych z udziałem zatrzymanego należy wykonać te czynności z udziałem adwokata lub radcy prawnego, w tym ustanowionego z urzędu”.

Marcin Wiącek zwraca się do min. Adama Bodnara o analizę tych problemów i rozważenie zainicjowania działań legislacyjnych adekwatnych do przedstawionej propozycji. A nie są one także obojętne dla wzmocnienia poziomu zaufania do naszego ustawodawstwa w obszarze współpracy państw członkowskich UE, bo przyczyniłyby się do usprawnienia wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach karnych, co powinno rozpocząć się od wdrożenia omówionych regulacji unijnych. RPO prosi o stanowisko.

Odpowiedź Arkadiusza Myrchy, sekretarza stanu w MS

W 2024 r. reaktywowana została Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego (KKPK), której zadaniem jest dokonanie koniecznych zmian w obszarze prawa karnego. We współdziałaniu MS i KKPK przygotowany został projekt ustawy zawierający najpilniejsze zmiany prawa karnego. Jednym z głównych celów projektu w części procesowej jest osiągnięcie stanu pełnego wdrożenia szeregu dyrektyw Unii Europejskiej w tym:

• dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/48/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności
• dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1919 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania

Przygotowany projekt ustawy zawiera szereg przepisów wychodzących naprzeciw oczekiwaniom Rzecznika Praw Obywatelskich. Zostanie on udostępniony Panu Rzecznikowi na właściwym etapie procesu legislacyjnego celem zaopiniowania i zgłoszenia ewentualnych uwag.

Podsumowując wskazuję, że zawarte w wystąpieniu Pana Rzecznika postulaty implementacji wskazanych wyżej dyrektyw Ministerstwo Sprawiedliwości ocenia pozytywnie i podjęło już zaawansowane działania w celu ich realizacji.

II.5150.9.2014