Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nie można ścigać ludzi za to, że korzystają z konstytucyjnych wolności
• Te wolności można ograniczać tylko ustawą i władze wiedziały o tym co najmniej od pięciu miesięcy. A jednak zarządzają sytuacją kryzysową przy pomocy rozporządzeń
• Wszystko to prowadzi do wniosku, że władza publiczna nie może zakładać, że organizowanie lub udział w zgromadzeniach spontanicznych będzie wypełniać znamiona czynu zabronionego z art. 165 par. 1 pkt 1 kk.
• Takie jest stanowisko RPO dla prokuratora krajowego Bogdana Święczkowskiego.

29 października pojawiły się niepokojące doniesienia o pismach skierowanych przez Pana Prokuratora do prokuratur w całej Polsce w sprawie protestów będących reakcją społeczną na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2020 r. dotyczącego aborcji – pisze RPO.

Dziennikarze przytaczają fragment Prokuratora Krajowego z 28 października 2020 r., że: „każde zachowanie osoby organizującej nielegalną demonstrację albo podżegające lub nawołującej do udziału w niej winno być przede wszystkim oceniane w kontekście wyczerpywania znamion czynu zabronionego z art. 165 par. 1 pkt 1 kk w zakresie sprowadzenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia osób poprzez spowodowanie zagrożenia epidemiologicznego”.

Zgodnie z tym przepisem kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, powodując zagrożenie epidemiologiczne lub szerzenie się choroby zakaźnej albo zarazy zwierzęcej lub roślinnej, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.

Podstawowe wątpliwości w ocenie Rzecznika budzi to, czy możliwe jest wypełnienie znamion czynu zabronionego określonego w tym przepisie poprzez realizację konstytucyjnej wolności, która – jak wielokrotnie Rzecznik Praw Obywatelskich zwracał uwagę – nie została skutecznie ograniczona w obecnym stanie prawnym.

Już w czerwcu, rozumiejąc, że pandemia może uderzyć ponownie jesienią, RPO pisał do premiera (VII.565.461.2020), że ograniczenia podstawowych praw i wolności powinny być dokonywane w ustawie, nie w rozporządzeniu. Po drugie, akty prawne wprowadzające ograniczenia powinny być poprzedzone procesem konsultacji i publikowane w Dzienniku Ustaw przed ogłoszeniem ich treści przez przedstawicieli Rady Ministrów bądź najpóźniej jednocześnie. Umożliwi to uniknięcie stanu niepewności prawnej. Po trzecie, ograniczenia te nie powinny naruszać istoty konstytucyjnych praw i w miarę możliwości powinny zapewniać obywatelom szansę korzystania z tych praw w sposób niepowodujący zagrożenia dla życia i zdrowia, np. poprzez wprowadzenie rygorów dotyczących odstępów między uczestnikami zgromadzeń publicznych w miejsce całkowitego zakazu tych zgromadzeń.

Rzecznik Praw Obywatelskich, w związku z ostatnimi protestami, zwracał już uwagę (zob. wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 października 2020 r.), że zgodnie z art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich.

Ograniczenie tej wolności może określać wyłącznie ustawa

Dopuszczalne warunki ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych wynikają z ogólnej klauzuli zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie może zostać więc ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty wolności. Z punktu widzenia zakazów zgromadzeń publicznych wprowadzanych kolejnymi rozporządzeniami istotne jest także to, że w stanie klęski żywiołowej wolność zgromadzeń publicznych również podlega ograniczeniom na warunkach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (art. 233 ust. 3 Konstytucji RP). Jedynie w stanie wojennym i wyjątkowym wolność zgromadzeń publicznych może podlegać dalej idącym ograniczeniom (art. 233 ust. 1 i art. 228 ust. 3 Konstytucji) określonym w ustawie, włącznie z naruszeniem istoty tej konstytucyjnej wolności.

Oceniając z perspektywy konstytucyjnej bezwzględny zakaz organizowania zgromadzeń spontanicznych określonych w art. 3 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach, wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami, Rzecznik postawił mu szereg zarzutów. Przede wszystkim niedopuszczalne jest nadanie regulacji ustawowej dotyczącej przekazania do rozporządzenia materii wolności zgromadzeń charakteru blankietowego i odesłanie w całości tej materii do uregulowania w rozporządzeniu, a taki właśnie charakter ma art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1845). Rada Ministrów została więc upoważniona (art. 46a i art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) do wprowadzenia zakazu organizowania innych zgromadzeń ludności, chociaż w przypadku wolności zgromadzeń wymóg wyłączności ustawy musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem. Zakaz został jednak wprowadzony rozporządzeniami, a nie ustawą, chociaż art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga ograniczenia konstytucyjnej wolności „tylko w ustawie”.

Nie powinno też ulegać wątpliwości, że wprowadzenie zakazu organizowania zgromadzeń spontanicznych nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie. Przesłanka konieczności ograniczenia jest zaś merytorycznie tożsama z zasadą proporcjonalności. O tym, że wprowadzenie takiego zakazu nie było konieczne przesądził sam autor kolejnych rozporządzeń umożliwiając w stanie epidemii odbywanie nieograniczonych co do liczby uczestników spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub działalności gospodarczej. Z punktu widzenia zagrożenia epidemicznego nie było, jak z tego wynika, konieczne – zdaniem organu wydającego rozporządzenia - zakazanie takich zgromadzeń czy choćby ich ograniczenie. Prawodawca postanowił także w ten szczególny sposób chronić zgromadzenia, które albo w ogóle nie mają rangi wolności konstytucyjnej (spotkania i zebrania związane z wykonywaniem zadań służbowych) albo których intensywność ochrony w świetle Konstytucji RP jest mniejsza niż intensywność ochrony zgromadzeń, o których mowa w art. 3 Prawa o zgromadzeniach (spotkania i zebrania związane z wykonywaniem czynności zawodowych lub działalności gospodarczej).

W ocenie Rzecznika wszystko to prowadzi do wniosku, że władza publiczna nie może zakładać, że organizowanie lub udział w zgromadzeniach spontanicznych będzie wypełniać znamiona czynu zabronionego z art. 165 par. 1 pkt 1 kk. Wiążą się one bowiem z realizacją konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i jako takie nie różnią się od udziału w lekcjach prowadzonych w szkołach czy uczestnictwa sprawowaniu kultu religijnego. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa karnego: „Nie stanowią […] karalnego zagrożenia epidemicznego uczestnicy manifestacji, którzy mają maseczki i maszerują zachowując dystans, specjalnie zajmują większą powierzchnię, by zminimalizować ryzyko". Nie można z tych powodów przyjąć, by obywatelki i obywatele, korzystający ze swoich wolności i praw zagwarantowanych w Konstytucji RP, podlegali w tym kontekście odpowiedzialności karnej.

VII.613.117.2020