Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pan C. został ukarany mandatem za wyjście z domu w kwietniu 2020 r.– bez maseczki i odpowiedniego powodu
• RPO składa kasację do Izby Karnej Sądu Najwyższego, dowodząc, że obywatel został ukarany bez właściwych podstaw w prawie
• Władze wprowadziły wprawdzie ograniczenia, ale zrobiły to źle, a zatem nieskutecznie z punktu widzenia prawa
• SN uchylił zaskarżony wyrok i uniewinnił obywatela - zgodnie ze swą jednolitą linią orzeczniczą, bo czyn nie zawierał znamion wykroczenia

Pan C. wyszedł w domu w malej miejscowości – zdaniem policji bez dopuszczalnego wówczas powodu (praca, zaspokajania niezbędnych potrzeb, wolontariat lub praktyki religijne). Nie miał też maseczki.

Sąd uznał, że pan C. naruszył zakaz przemieszczania się w czasie epidemii bez niezbędnej potrzeby oraz obowiązek noszenia maseczki, czyli o popełnił wykroczenie z art. 54 kodeksu wykroczeń („kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany”), w związku z § 5 i § 18 ust. 1 pkt 2a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Wymierzył panu C. karę 300 złotych grzywny. Wyrok zapadł w trybie nakazowym, a więc bez rozprawy. Uprawomocnił się.

RPO złożył kasację do Izby Karnej Sądu Najwyższego wskazując, że obywatel został ukarany bez podstawy w prawie. Rząd nałożył na obywateli ograniczenia – zakaz wychodzenia z domu bez ważnych powodów i obowiązek noszenia maseczek – powołując się na przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ta zaś pozwala nakładać ograniczenia tylko na osoby chore lub podejrzane o zachorowanie – a nie na wszystkich. 

RPO zauważa też, że zastosowanie w tym przypadku art. 54 k.w nie było właściwe.

Argumentacja prawna RPO

- Zgodnie z przepisem art. 54 k.w. kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Cytowany przepis ma charakter blankietowy, tj. sam nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych. Tak więc przepis art. 54 k.w. stanowi normę sankcjonującą w stosunku do tych wszystkich przypadków, w których przepisy porządkowe o zachowaniu się w miejscach publicznych stanowią normę niezabezpieczoną sankcją. Czynność sprawcza wykroczenia określonego w art. 54 k.w. polega na „wykraczaniu" przeciwko przepisom porządkowym, czyli na takim zachowaniu się sprawcy, które narusza obowiązujący w określonym miejscu publicznym porządek wyznaczony tymi przepisami porządkowymi. Zachowanie się sprawcy musi naruszać przepisy, dotyczące zachowania się w miejscach publicznych, tj. takich, które są ogólnie dostępne dla każdego – pisze RPO w stanowisku dla Sądu Najwyższego.

Odesłanie zawarte w art. 54 k.w. obejmuje wyłącznie "przepisy porządkowe". Termin nie jest w pełni ostry, a precyzyjne ustalenie jego znaczenia może budzić wątpliwości. W praktyce, ustawy udzielające upoważnień do stanowienia przepisów porządkowych, wyraźnie kwalifikują te przepisy przy pomocy terminu "przepisy porządkowe" lub "zarządzenia porządkowe".

Jak zauważył TK w wyroku z 8.07.2003 r., P 10/02, OTK-A 2003/6, poz. 62: „W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że analizowany przepis ma na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Zawiera on odesłanie do przepisów porządkowych wydawanych w celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego. W konsekwencji, w razie naruszenia przepisów, które mają inny przedmiot ochrony, nie jest możliwe zastosowanie zaskarżonego przepisu”. Przepisy porządkowe, o których mowa w art. 54 k.w., mają mieć właśnie za zadanie ochronę porządku i spokoju publicznego, to tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., które zostało wskazane w zbiegu z art. 54 k.w. zostało wydane w celu wykonania ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.). Celem przepisów rozporządzenia była więc ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP) i w ramach tak zakreślonego celu, realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), a zatem, w oczywisty sposób, przepisy te nie stanowią przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 k.w. W przypadku tych ostatnich przedmiot ochrony stanowi bowiem porządek i spokój w miejscach publicznych, a nie ochrona zdrowia poprzez zwalczanie epidemii.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wydane zostało kolejne - obowiązujące w dacie zarzucanego w tej sprawie wykroczenia - Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w § 5 stanowiło, że zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celach wskazanych w ust.1-4 § 5.

Zatem formalnie rzecz biorąc, obwiniony swoim zachowaniem z dnia 19 kwietnia 2020 r. naruszył zakaz przemieszczania, bo nie przemieszczał się w celu ujętym uregulowaniem ust.1-4 § 5 powyższego Rozporządzenia.

Rozporządzenie nie zawierało jednak żadnej sankcji za naruszenie tego zakazu. Tymczasem odpowiedzialności za wykroczenie podlega ten tylko, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary - art. 1 § 1 k.w. Ponadto, podtrzymany Rozporządzeniem z dnia 19 kwietnia 2020 r. zakaz przemieszczania się osób na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wkraczał w sposób oczywisty w materię konstytucyjnej wolności określonej w art. 52 ust 1 Konstytucji RP, z której wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (art. 52 ust.3 Konstytucji RP), to oprócz tego warunku formalnego musi zostać spełniona materialna przesłanka tego ograniczenia. W stanie epidemii, nie będącym opisanym w Konstytucji RP stanem nadzwyczajnym, z całym rygoryzmem obowiązuje konstytucyjny warunek ograniczenia tej wolności, a za taki akt normatywny nie może być oczywiście uznane przedmiotowe Rozporządzenie Rady Ministrów.

Rozporządzenie takie może stanowić m.in. przepisy porządkowe, jednak należy je traktować jedynie jako normy sankcjonowane (zakazy), których naruszenie może prowadzić do odpowiedzialności wynikającej z kodeksu wykroczeń, o ile w sposób wyraźny i skonkretyzowany dokonano takiego zastrzeżenia w treści tego rozporządzenia. Przyjmuje się, że przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających wypełnić swą treścią dyspozycję art. 54 k.w. wystarczające jest ogólne odesłanie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie, ale zarazem takie odesłanie uznaje się za minimum wymagań w tym zakresie. Sprawca musi bowiem wiedzieć co go czeka za załamanie zakazów przewidzianych w przepisach porządkowych (por.m.in.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2003 r., P 10/02 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2005 r., sygn. V KK 41/05, OSNKW 2005/9/83 i 4 grudnia 2001 r., sygn. V KKN 293/01, LEX 51576). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie odsyłało w swej treści do konkretnego przepisu kodeksu wykroczeń i nie określało wobec sprawcy prawnomaterialnych konsekwencji naruszenia przez niego zawartych w nim przepisów. Przepis § 5 stanowił jedynie, że zakazuje się przemieszczania się osób – poza wyjątkami określonymi w ust. 1-4- bez wskazania, czy i jaka sankcja grozi za złamanie tego zakazu.

Mając na uwadze wszystko powyższe, wykluczone jest pociągnięcie do odpowiedzialności, na podstawie art. 54 k.w. osób, które naruszały m.in. zakaz przemieszczania się wskazany we wspomnianym Rozporządzeniu. Nadto zgodnie wyrokiem TK z 8.07.2003 r., P 10/02, OTK-A 2003/6, poz. 62, sądy, stosując przepis art. 54 k.w., powinny zawsze badać, czy organ stanowiący przepisy porządkowe działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych, a także czy przepisy porządkowe, do których odsyła analizowany przepis, są zgodne z Konstytucją, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. W tym miejscu należy podkreślić, że prawo do przemieszczania się, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, jest chronione przez art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Powyższe oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia.

Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11/98). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być objęte treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. W następnej kolejności należy podkreślić, iż nakładanie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji, a zatem wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, co dotychczas nie miało miejsca. W tej sytuacji, zakazy wyrażone w treści ww. rozporządzenia Rady Ministrów uznać należy za niekonstytucyjne, a co za tym idzie - za nielegalne. W związku z tym, nie mogą one być źródłem obowiązków dla obywateli i w konsekwencji podstawą do ukarania za niestosowanie się do tych obowiązków (taki też pogląd w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych prezentowany jest orzecznictwie sądów administracyjnych – por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/20; z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/20, VII SA/Wa 1424/20, VII SA/Wa 1635/20, VII SA/Wa 1917/20).

Powyższa argumentacja znajduje także stosowne odniesienie co do zachowania objętego tym samym przedmiotowym czynem, a to niezastosowania się obwinionego do obowiązku zakrywania ust i nosa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w § 18 nakazywało obowiązek zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży, maski lub maseczki, podczas przebywania poza miejscem zamieszkania i w środkach transportu. Nakaz został ustanowiony na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46 b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (co do kasku ochronnego w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym). Nie ulega wątpliwości, że w granicach tego upoważnienia Rada Ministrów mogła określić w rozporządzeniu wyłącznie obowiązek stosowania środków profilaktycznych przez osoby chore lub podejrzane o zachorowanie. Stąd też, wskazane powyżej Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19.04.2020 r. nakładające na osoby inne niż osoby chore i podejrzane o zachorowanie, obowiązek zakrywania ust i nosa w przestrzeni publicznej, zostały wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie art. 92 ust 1 Konstytucji RP. Narzucenie jednostce poprzez wprowadzenie rozporządzeniem powszechnego nakazu zakrywania ust i nosa w określonych miejscach nastąpiło nie tylko z przekroczeniem granic i upoważnienia ustawowego, ale też z naruszeniem konstytucyjnego warunku, że ograniczenie wolności osobistej może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie (por. też orzecznictwo w tym zakresie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wyroki z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 491/20; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1545/20; z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/20). Zachowanie obwinionego nie wypełniało zatem znamion wykroczenia z art. 54 kw.

Wyrok SN z uzasadnieniem

24 marca 2021 r. SN w Izbie Karnej uznał kasację za oczywiście zasadną.

Zasadniczą kwestią, na której Rzecznik Praw Obywatelskich zbudował uzasadnienie postawionego w sprawie zarzutu kasacyjnego jest dopuszczalność wypełnienia normy blankietowej zawartej w art. 54 k.w. treścią zawartą w przepisie rangi podustawowej - §5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 697 ze zm.).

Zagadnienie to w analogicznych sprawach (II KK 64/21, II KK 74/21, czy II KK 97/21 - sprawy dotyczyły zarówno zakazów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r. jak i analogicznych zakazów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020r.) było już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Wyrażone tam poglądy w pełni należy zaakceptować, w szczególności zaś podsumowującą je tezę, że: - ustawa z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019r, poz. 1239 ze zm.) nie zawiera unormowań określających możliwość i warunki ograniczenia konstytucyjnej wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem akty prawne rangi niższej niż ustawa nie mogą limitować tej wolności przemieszczania się, którą gwarantuje w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP.

Jest zatem oczywiste, że również rozporządzenie wydane przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 697), w zakresie, w jakim ograniczało wolność przemieszczania się obywateli na terenie całego kraju (§5), naruszało regulację art. 52 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, co oznacza, iż nie mogło ono tworzyć podstawy prawnej do wypełnienia blankietu normy sankcjonowanej art. 54 k.w. i prowadzić do ukarania na podstawie tego przepisu.

Z uwagi na szczegółowe uzasadnienia przedstawione we wskazanych wyżej sprawach, w szczególności zaś zawarte tam odesłania do literatury tematu i cytowanych orzeczeń Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, nie ma potrzeby powielania tej argumentacji. Wskazać natomiast raz jeszcze należy, dla podkreślenia wagi omawianej tematyki, na uchybienia, których dopuściły się sądy wydające zaskarżone orzeczenia (nie mając na względzie następujących aspektów zagadnienia), co skutkowało rażącym naruszeniem prawa w postaci skazania, choć przypisany czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego:

1. ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji RP; Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie;

2. ustawa z 5 grudnia 200Br. nie określiła możliwości ograniczenia swobody poruszania się po terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie, nie określiła warunków na jakich jest możliwe wprowadzenia zakazu poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale upoważniając Radę Ministrów do ustanowienia określonych środków, w zakresie swobody poruszania się, odwołała się do ograniczeń w zakresie samego sposobu poruszania się (nie zakazując go wszakże), albo - w zakresie przybywania - odnosząc je do określonego miejsca lub obiektu albo do określonego obszaru. Tym samym, przepis art. 54 k.w. w tym zakresie był normą pustą;

3. omawiane rozporządzenie Rady Ministrów nie zawierało w swej treści odesłania do konkretnego przepisu kodeksu wykroczeń ani nie określało prawnomaterialnych konsekwencji naruszenia zawartych w nim przepisów, co wprost godzi w wymóg określoności prawa w zakresie skonkretyzowania sankcji grożącej osobie naruszającej taką normę;

4. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza dopuszczalność tworzenia przepisów rozporządzenia wykonawczego wbrew jej merytorycznym rozwiązaniom, co prowadziłoby do tworzenia przepisów noszących znamiona samodzielnej normy prawnej;

5. wprowadzenie powszechnych nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, przy czym biorąc również pod uwagę ust. 3 powoływanego art. 228 Konstytucji RP - zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie' poszczególnych stanów nadzwyczajnych - powinna określać ustawa;

6. skoro pomimo zaistnienia przesłanek do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie zdecydowano się na wprowadzenie tego stanu nadzwyczajnego, to ograniczenia ustanawiane aktami prawnymi regulującymi stan epidemii (a wcześniej stan zagrożenia epidemiologicznego), nie mogą ograniczać podstawowych praw i wolności wynikających z Konstytucji RP;

7. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązywało do dnia 16 maja 2020r. (art. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. z 2020r., poz. 792). Sąd Rejonowy w R., wydając zaskarżony wyrok nakazowy w dniu 8 lipca 2020r., nie dostrzegł zatem okoliczności wynikających z art. 2 k.w.

Analogiczne rozważania należy odnieść do wynikającego z §18 cytowanego rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020r. nakazu zakrywania ust i nosa. I w tym bowiem przypadku odwołano się do przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - Dz.U. z 2019r., poz. 1239 ze zm. - (art. 46b pkt 4). Wskazać jednak należy, że wskazany przepis nakłada „obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów" jedynie „przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie". Nie jest to zatem przepis, w oparciu o który można wprowadzić skutecznie nakaz określonego zachowania - stanowiącego rodzaj ograniczenia konstytucyjnego prawa do wolności (art. 31 Konstytucji RP) - wobec wszystkich obywateli RP niezależnie od ich stanu zdrowia. Zwłaszcza, że co do zasady obowiązek noszenia masek itp. ma na celu ochronę przed zachorowaniem osób zdrowych.

Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania, a także te, do których niniejsze uzasadnienie odsyła, stwierdzić należy, że kasację wniesioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich ocenić należy jako oczywiście zasadną. Czyn przypisany nie zawierał znamion czynu zabronionego opisanego w art. 54 k.w., wobec czego zaskarżony wyrok nakazowy należało uchylić, a obwinionego uniewinnić od stawianego mu zarzutu

II.511.75.2021