Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej skarżą się, że przełożeni nie zgadzają się na ich kandydowanie do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
• Dyrektorzy izb administracji skarbowej opierają takie odmowy na ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej
• Nie ma w niej jednak zakazu wykonywaniu mandatu radnego, konieczności uzyskania zgody przełożonego na kandydowanie ani możliwości zwolnienia ze służby po objęciu funkcji radnego
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk występuje w tej sprawie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej
• AKTUALIZACJA 21.05.2024: W ocenie Szefa KAS pełnienie funkcji radnego w radzie gminy, powiatu i w sejmiku województwa, w związku z pobieraniem z tego tytułu świadczeń w postaci diety i zwrotu kosztów, stanowi „zajęcie zarobkowe” w myśl art. 205 ust. 1 ustawy o KAS.
• AKTUALIZACJA 25.06.2024: RPO przedstawia Szefowi KAS kolejne argumenty, prosząc o ich analizę oraz o ponowne stanowisko w sprawie

Do Rzecznika Praw Obywatelskich trafiają skargi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w których wskazują oni, że ich przełożeni nie wyrażają zgody na kandydowanie do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Wątpliwości Rzecznika budzie definiowanie przez KAS wykonywania mandatu radnego jako „zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność funkcjonariusza albo które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami służbowymi”. Wykonywanie mandatu nie jest zatrudnieniem, nie wywołuje też podejrzeń o stronniczość lub interesowność funkcjonariusza. 

Pełnienie przez funkcjonariusza funkcji z wyboru może wręcz wskazywać na poważanie i zaufanie lokalnej społeczności. Nie sposób też jednoznacznie ocenić, czy wykonywanie mandatu radnego byłoby sprzeczne z obowiązkami służbowymi.

Pewne wątpliwości może budzić także stwierdzenie, że uzyskiwanie diety radnego jest „zajęciem zarobkowym”, o którym mowa w art. 205 ust. 1 ustawy o KAS.  

Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia „zajęcia zarobkowego”, o którym mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie jest jednoznaczne. Z jednej strony wskazywano, że „zajęcie zarobkowe to takie zajęcie, za które według obowiązujących przepisów przysługuje wynagrodzenie. Ponadto konieczność wypłaty wynagrodzenia może też wynikać z zawartej umowy lub ogólnie przyjętych zwyczajów”. 

Dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę; ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści. Radni pełnią swe funkcje społecznie, a wykonywanie mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. 

Z drugiej jednak strony, należy przywołać wyrok WSA w Poznaniu z 8 października 2015 r., w którym wskazano, że „za zajęcie zarobkowe uznane powinno być każde zajęcie, które wiąże się z uzyskaniem wynagrodzenia, zapłaty lub też innych korzyści majątkowych. Termin „zajęcie zarobkowe” powinien być rozumiany szeroko i obejmuje wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, czyli działalność gospodarczą, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej. Nadto należy też uwzględnić członkostwo w organach statutowych jakichkolwiek instytucji, jeżeli jest to połączone z uzyskiwaniem dochodów pieniężnych stałych bądź okresowych”. W orzeczeniu tym za „zajęcie zarobkowe” uznano pobieranie ryczałtu za czynności określone w art. 91 ustawy o kuratorach sądowych.

Ustawa o KAS normuje ograniczenia działalności publicznej funkcjonariusza, wskazując, że nie może on być członkiem partii politycznej oraz pozwala na zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku powołania do innej służby państwowej, objęcia funkcji z wyboru w organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, podjęcia pracy w instytucji UE, jednostce utworzonej przez UE lub organizacji. 

W żadnym miejscu ustawa nie wspomina jednak o zakazie wykonywaniu mandatu radnego w organie stanowiącym j.s.t., konieczności uzyskania zgody przełożonego na kandydowanie ani możliwości zwolnienia ze służby w przypadku objęcia funkcji radnego. 

To, że ustawodawca wprost unormował zakaz członkostwa w partii politycznej i konsekwencje objęcia funkcji z wyboru w organach wykonawczych j. s.t., lecz nie wypowiedział się co do objęcia funkcji z wyboru w organach stanowiących, może dowodzić, że nie było jego wolą zakazać lub obarczyć konsekwencjami prawnymi kandydowania i wykonywania mandatu radnego przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. 

Ilustracją tego rozumowania może być art. 41 ustawy o Policji, w którym wskazano, że policjanta można zwolnić ze służby m.in. w przypadku objęcia funkcji z wyboru w organach samorządu terytorialnego, a zatem także organów stanowiących j.s.t.

Kodeks wyborczy gwarantuje osobom posiadającym prawo wybierania organów stanowiących j.s.t. także i bierne prawo wyborcze. Jego ograniczenie przez decyzję pozbawioną wyraźnej podstawy prawnej może budzić wątpliwości. 

Rzecznik dostrzega oczywiście problemy związane z niektórymi aspektami kandydowania funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w wyborach (np. startowanie z list partyjnych jako „osoby popierane” lub z list stowarzyszeń niebędących jeszcze formalnie partiami, ale w praktyce działającymi jak partie). Jednakże w każdym wypadku dla ograniczenia korzystania z biernego prawa wyborczego konieczna jest ustawowa podstawa prawna.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk prosi szefa KAS Marcina Łabodę o stanowisko, zwłaszcza o wskazanie, czy pełnienie funkcji radnego w radzie gminy lub powiatu, a także w sejmiku województwa, stanowi „zajęcie zarobkowe” w myśl art. 205 ust. 1 ustawy o KAS.

Odpowiedź Marcina Łobody, sekretarza stanu w MF, szefa Krajowej Administracji Skarbowej

Odpowiadając na pismo nr VII.602.24.2024.KNK z 16 kwietnia br., w którym zostało zadane pytanie czy pełnienie funkcji radnego w radzie gminy lub powiatu, a także w sejmiku województwa, stanowi „zajęcie zarobkowe” w myśl postanowień art. 205 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, uprzejmie przedstawiam poniższe stanowisko.

Zgodnie art. 205 ust. 1 i 2 o Krajowej Administracji Skarbowej , dalej „ustawa o KAS”:

1.    Funkcjonariusz może wykonywać dodatkowe zajęcia zarobkowe jedynie za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej. W odniesieniu do dyrektora izby administracji skarbowej lub jego zastępcy zgody udziela Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
2.    Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze zarządzenia, rodzaje zajęć zarobkowych, które nie wymagają zgody kierownika jednostki organizacyjnej.

Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 4 i 6 ustawy o samorządzie gminnym:

3. Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
4. Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692 oraz z 2024 r. poz. 123).

W interpretacji sądów administracyjnych „zajęcie zarobkowe” to „wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, czyli działalność gospodarcza, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej. Ponadto definiując to pojęcie, należy uwzględnić też członkostwo w organach statutowych jakichkolwiek instytucji, jeżeli jest to połączone z uzyskiwaniem dochodów pieniężnych stałych bądź okresowych.” (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 28.10.2013 r., IV SA/Gl 1104/12, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 21.07.2016, II SA/Wa 536/16). Natomiast w świetle prawa podatkowego dochód z diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich są zwolnione z opodatkowania (do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 3000 zł - art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych), a zatem jest to ze swej istoty dochód, tylko w pewnej części zwolniony z podatku.

Przyjąć zatem należy, że sprawowanie mandatu radnego wiąże się z uzyskiwaniem dodatkowego świadczenia, a w konsekwencji mieści się w dyspozycji art. 205 ust. 1 ustawy o KAS. Z kolei sprawowanie mandatu radnego nie zostało ujęte w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 205 ust. 2 ustawy o KAS , zatem funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej powinien wystąpić o zgodę do kierownika jednostki organizacyjnej na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego.
Podkreślić jednocześnie należy, że przepisy ustawy o KAS nie precyzują momentu, w jakim funkcjonariusz powinien o taką zgodę wystąpić - z pewnością powinien o zgodę wystąpić przed objęciem mandatu, a więc może zrobić to także przed kandydowaniem do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, m.in. dlatego aby móc podjąć odpowiednie decyzje co do dalszych swoich działań.

Podsumowując, informuję, że w mojej ocenie, pełnienie funkcji radnego w radzie gminy, powiatu i w sejmiku województwa, w związku z pobieraniem z tego tytułu świadczeń w postaci diety i zwrotu kosztów, stanowi „zajęcie zarobkowe” w myśl postanowień art. 205 ust. 1 ustawy o KAS.

Niezależnie od powyższego informuję, że wszystkie wnioski funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym także dotyczące udzielenia zgody na wykonywanie dodatkowych zajęć zarobkowych, wpływają do odpowiednich kierowników jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, w których funkcjonariusze pełnią służbę i są one rozpatrywane przez tych kierowników z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza oraz potrzeb służby.

Tym samym Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest właściwy do wyrażenia stanowiska w zakresie wyrażania zgody bądź braku takiej zgody na składane przez funkcjonariuszy wnioski, w tym dotyczące kandydowania do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. 

VII.602.24.2024