Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Konieczne jest przyjęcie wytycznych co do kategorii danych podlegających ujawnieniu w centralnym rejestrze umów pracowników jednostek sektora finansów publicznych
• To samo dotyczy danych, które powinny podlegać anonimizacji lub w ogóle wyłączeniu z rejestru
• Brak takich wytycznych oraz konkretnych norm ustawowych rodzi problemy interpretacyjne, a w konsekwencji ryzyko naruszenia prawa do prywatności i ochrony danych osobowych obywateli 

RPO Marcin Wiącek prosi ministra finansów Andrzeja Domańskiego  o stanowisko wobec wątpliwości w zakresie publicznego rejestru umów pracowników jednostek sektora finansów publicznych.

Mając na uwadze ochronę prawa do prywatności i danych osobowych, Rzecznik Praw Obywatelskich wyrażał już wcześniej zastrzeżenia co do przepisów dotyczących projektowanego rejestru.

Wątpliwości budzi kwestia określenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego rejestru publicznego, o którym mowa w art. 34a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. RPO wskazywał brak konkretnych norm ustawowych oraz wytycznych wskazujących na zakres informacji, które mają być ujawnione. Rodzi to problemy interpretacyjne, a w dalszej kolejności ryzyko naruszenia prawa do prywatności i ochrony danych osobowych obywateli. 

Mimo że przepisy służą realizacji uzasadnionego interesu publicznego w postaci transparentności wydatków publicznych oraz zapewnienia dostępu do informacji publicznej, ich wykładnia może prowadzić do ujawnienia podlegającej ochronie informacji odnoszących się do sfery prywatnej pracownika. 

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych nie wszystkie informacje dotyczące umowy o pracę osób zatrudnionych w jednostkach sektora publicznego stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. 

Jak podkreślał TK, „konieczność przestrzegania zasady jawności życia publicznego związana jest przede wszystkim z funkcjonowaniem organów władzy publicznej". Należy więc zaznaczyć, że w analizowanych regulacjach konieczne jest dookreślenie m.in. kręgu osób pełniących funkcje publiczne, wobec których zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności jest ujmowany znacznie szerzej, czy wartości przedmiotu umowy, tj. wskazanie, jakie konkretne składniki wynagrodzenia za pracę powinny zostać ujawnione.

Konieczne jest zatem przyjęcie konkretnych wytycznych, które będą umożliwiały określenie danych podlegających ujawnieniu w rejestrze umów, a także danych, które powinny podlegać anonimizacji lub wyłączeniu z udostępnienia w tym rejestrze.

Wykładnia znowelizowanych przepisów ustawy o finansach publicznych powinna odbywać się przy zachowaniu odpowiedniej równowagi między konstytucyjnymi wartościami, tj. jawnością informacji publicznej oraz prywatnością osoby pełniącej funkcję publiczną, uwzględniając aktualne orzecznictwo sądowe.

Zakres danych gromadzonych i udostępnianych w rejestrze publicznym powinien mieć podstawę ustawową. Jak wynika bowiem z art. 51 ust. 1 i 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP materia ta zarezerwowana jest dla przepisów rangi ustawowej.

Odpowiadając RPO 17 marca 2023 r., Minister Finansów wskazała że „każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych będzie musiał samodzielnie, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, dokonać analizy i podjąć decyzję, czy ujawnieniu w rejestrze umów podlegają wszystkie informacje wskazane w art. 34a ust. 6 ustawy o finansach publicznych, czy też w zakresie niektórych informacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu". 

Jednocześnie poinformowano, że „nadanie rejestrowi umów jednostek sektora finansów publicznych postaci systemu teleinformatycznego zapewni jednakowy zakres informacji ujawnianych przez kierowników wszystkich jednostek sektora finansów publicznych". 

W myśl art. 34b ustawy o finansach publicznych odpowiedzialności karnej podlega ten, kto „nie wykonuje lub nie dopuszcza do wykonania obowiązku prowadzenia, aktualizacji, udostępnienia lub wprowadzania danych do rejestru umów, o którym mowa w art. 34a ust. 1, albo podaje w nim nieprawdziwe dane".

Powyższe stanowisko MF budzi zatem obawy z punktu widzenia prawidłowego wdrożenia systemu informatycznego oraz funkcjonowania publicznego rejestru umów. Przerzucenie odpowiedzialności za udostępnianie informacji w publicznym rejestrze na kierowników jednostek sektora publicznego, bez ustawowego uregulowania zakresu udostępnianych informacji, ani wytycznych służących określeniu tego zakresu, budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady wyłączności ustawy oraz proporcjonalności przyjętego rozwiązania.

Ponadto RPO zwraca uwagę na konieczność dostosowania rejestru do wymogów wynikających z ogólnego rozporządzenia UE o ochronie danych osobowych. Tymczasem w ustawie nie ma jakichkolwiek regulacji co do zasad przetwarzania danych osobowych w rejestrze, m.in. wskazania administratora danych osobowych, czy okresu przechowywania danych/czasu, po jakim dane będą usuwane.

Rzecznik zwraca także uwagę na aktualne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, a także Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące jawnych rejestrów publicznych. Podkreślały one, że udostępnianie informacji w Internecie nieograniczonej liczbie osób powoduje poważne konsekwencje dla zainteresowanych wynikające z ewentualnego niewłaściwego wykorzystania ich danych osobowych. 

Należy mieć zatem na uwadze konieczność kompleksowych zmian ustawodawczych w odniesieniu do rejestrów publicznych, ujawniających informacje odnoszące się do sfery majątkowej obywateli, w tym m.in. do rejestru beneficjentów rzeczywistych.

RPO prosi Ministra o odniesienie się do przedstawianych  wątpliwości w zakresie publicznego rejestru umów i wskazanie, jakie działania podjęto.

VII.520.14.2021