Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Procedury regulujące przyjmowanie do służb MSWiA nie dają należytych gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach 
• Możliwość natychmiastowego brakowania dokumentacji po zakończeniu bądź przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia zapoznanie się z nią samym zainteresowanym, organom kontroli i ochrony prawa - w tym RPO, a także sądom
• Z wyroków sądów wynika, że brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych jest istotną przeszkodą w stosowaniu reguł art. 60 Konstytucji RP, co może naruszać wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek prosi ministra spraw wewnętrznych i administracji Marcina Kierwińskiego o dostosowanie przepisów postępowania kwalifikacyjnego do standardów konstytucyjnych.

RPO nie mógł poznać całości akt postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydatki

Wątpliwości wobec procedury naboru do formacji mundurowych podległych MSWiA Rzecznik nabrał w związku z badaniem skargi obywatelki na postępowanie kwalifikacyjne do służby w Straży Granicznej. Z odpowiedzi Komendanta Karpackiego Oddziału SG wynika bowiem, że RPO nie mógł się zapoznać się z całością akt postępowania kwalifikacyjnego kandydatki. Było to spowodowane zniszczeniem dokumentacji na podstawie protokołu brakowania dokumentów niearchiwalnych w związku z decyzją Nr 166 KG SG z 26 listopada 2020 r. w sprawie wprowadzenia jednolitego rzeczowego wykazu akt w SG. 

Aczkolwiek w przypadku zainteresowanej akta zniszczono ponad pół roku po terminie powiadomienia o odstąpieniu od postępowania kwalifikacyjnego, to RPO podkreśla, że przepisy nie zakreślają granic na dokonanie takiej czynności. Dokumentację można brakować w każdym momencie po jej wykorzystaniu. Przepisy wskazują, że dokumentacja postępowania kwalifikacyjnego może być brakowana natychmiast po jego zakończeniu bądź przerwaniu.

Tym samym w przypadku zakwestionowania wyników postępowań kwalifikacyjnych organy wymiaru sprawiedliwości - jak np. sądy administracyjne oraz kontroli i ochrony prawa - jak np. NIK czy RPO, nie będą mogły zapoznać się z dokumentacją i ocenić zgodność procedur i rozstrzygnięć z prawem. W ocenie RPO przepisy wewnętrzne powinny przewidywać rozsądny termin na wybrakowanie dokumentacji, uwzględniający potencjalną drogę odwoławczą kandydatów, wobec których przerwano postępowanie kwalifikacyjne lub odstąpiono od niego.

Z tą sprawą związany jest problem o charakterze generalnym - ograniczonego dostępu do służby. W odpowiedzi na wystąpienie RPO Minister-Koordynatora Służb Specjalnych wyraził przekonanie, że argumentacja dotycząca równego dostępu do służby mogłaby znaleźć zastosowanie do służby publicznej rozumianej w szerokim zakresie, tj. do pracowników i urzędników służby cywilnej oraz pracowników urzędów państwowych, a nawet funkcjonariuszy formacji mundurowych.  W odniesieniu jednak do formacji bezpieczeństwa państwa nie może ona mieć przełożenia z uwagi na specyfikę i tajność ich działań.

Art. 31 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia szczegółowy tryb i etapy postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do SG oraz wzór składanego przez te osoby kwestionariusza osobowego, uwzględniając czynności niezbędne do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i ustalenia w jego toku przydatności i predyspozycji kandydatów.

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia z 10 lutego 2006 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w SG, właściwy przełożony może odmówić poddania kandydata postępowaniu albo odstąpić w każdym czasie od jego prowadzenia, jeżeli nie ma uzasadnienia w potrzebach służbowych SG. Przyczyny odmowy dokumentuje się w formie notatki służbowej.

Co mówi orzecznictwo sądowe

Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 27 września 2012 r., sygn. III KRS 25/12, zasada dostępu do służby publicznej wyrażona w art. 60 Konstytucji RP nie gwarantuje obywatelom przyjęcia do służby publicznej. Stawia jedynie przed organami obowiązek stosowania wobec kandydatów jednakowych, przejrzystych kryteriów, które zapewniają równe szanse w dostępie do służby. Zasada równego traktowania i niedyskryminacji wyrażona w art. 32 Konstytucji zakazuje kierowania się dyskryminującymi kryteriami oceny.

W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12, zawarto pogląd, że wojewódzki komendant policji, przerywając postępowanie kwalifikacyjne, ma obowiązek przedstawić kandydatowi wyczerpujące wyjaśnienia dotyczące powodów takiej decyzji.

Stosownie do wyroku SN z 15 listopada 2022 r., sygn. akt I NKRS 43/22, przedmiotem ochrony z art. 60 Konstytucji jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do służby, związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur postępowania, a nie sama ocena kwalifikacji czy też wiarygodności danej osoby z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach tego postępowania. Celem art. 60 Konstytucji jest zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. realizacja art. 60 Konstytucji z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych stanowić może istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Kierunek w zakresie podejścia sądu do aktu odmowy i przerwania postępowania kwalifikacyjnego w służbach mundurowych określono  w wyroku NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/21. Zgodnie z nim akty przerwania postępowania kwalifikacyjnego co prawda nie są decyzjami administracyjnymi, ale stanowią sprawy z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. Dokonując oceny zgodności z prawem takiego aktu, sąd administracyjny powinien dysponować aktami dokumentującymi wszystkie etapy postępowania kwalifikacyjnego, z zachowaniem rygorów wynikających z ustawy o ochronie informacji niejawnych. Przedwczesne brakowanie dokumentacji postępowania kwalifikacyjnego może spowodować, że prawo dostępu do służby publicznej zostanie pozbawione treści materialnej.

Wnioski RPO

Prowadzi to do wniosku, że procedury regulujące przyjmowanie do służby nie dają należytych gwarancji w zakresie określonego w art. 60 Konstytucji prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. 

Możliwość natychmiastowego brakowania dokumentacji po zakończeniu bądź przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia zapoznanie się np. z notatką służbową dotyczącą przyczyn: odmowy poddania kandydata postępowaniu albo odstąpienia od jego prowadzenia - organom wymiaru sprawiedliwości oraz kontroli i ochrony prawa, a także samym zainteresowanym. 

Z wyroków SN z 15 listopada 2022 r. i NSA z 18 stycznia 2023 r. wynika, że brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych stanowi istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł art. 60 Konstytucji, co może naruszać konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

RPO prosi Ministra o zbadanie zagadnienia oraz dostosowanie przepisów postępowania kwalifikacyjnego do standardów konstytucyjnych. 

WZF.711.1.2023