Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ponad od 10 lat nierozwiązany pozostaje problem braku tytułu prawnego spółdzielni mieszkaniowych do gruntów pod budynkami spółdzielczymi
• Niekorzystne skutki dotykają bezpośrednio właścicieli mieszkań w takich spółdzielniach, którzy nie mogą założyć księgi wieczystej
• RPO pyta Ministra Rozwoju i Technologii o stan prac nad zapowiedzianym w zeszłym roku projektem umożliwiającym spółdzielniom uregulowanie stanu prawnego gruntów
• AKTUALIZACJA: W MRiT opracowano projekt ustawy, który całościowo obejmuje kwestie regulacji stanów prawnych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie. Wpisano go do wykazu prac Rady Ministrów (nr UD458), a 31 marca 2023 r. przekazano do uzgodnień międzyresortowych
• W związku z dużym znaczeniem tej problematyki Rzecznik pyta teraz Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, czy są procedowane także inne projekty ustaw dotyczące tego problemu

Od wielu lat Rzecznik Praw Obywatelskich interesuje się problemem braku tytułu prawnego wielu spółdzielni mieszkaniowych do gruntu pod budynkami spółdzielczymi.

Ma on związek z uchwałą Sądu Najwyższego z 24 maja 2013 r. (sygn. akt III CZP 104/121), w której stwierdzono, że: "Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu ustanowione w budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje własność albo użytkowanie wieczyste, stanowi ekspektatywę tego prawa; niedopuszczalne jest założenie księgi wieczystej w celu jej ujawnienia."

Po skargach obywateli RPO wielokrotnie zabierał głos w sprawie skutków tej uchwały. W wystąpieniach generalnych do władz wskazywał na konieczność podjęcia przez ustawodawcę pilnej interwencji legislacyjnej.

Zdaniem Rzecznika, skoro ustawodawca dopuścił w przeszłości prawną możliwość ustanawiania spółdzielczych praw do lokali - także w sytuacji braku uregulowania tytułu prawnego spółdzielni mieszkaniowej do gruntu pozostającego w jej władaniu i zakładania dla takich praw ksiąg wieczystych, a następnie tolerował ten stan przez wiele lat - to ma obowiązek uporządkowania sytuacji prawnej.

Niepodjęcie działań oznacza tolerowanie przez ustawodawcę sytuacji, w której grupa obywateli - nie ze swojej winy - zmuszona jest do ponoszenia niekorzystnych skutków prawnych stanów, które w dużej mierze są efektem zaniechań legislacyjnych w minionych latach. Narusza to zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa i nie może być akceptowane w praworządnym państwie.

Niestety, działania RPO nie doprowadziły do zmiany przepisów. Mimo dalekosiężnych skutków społecznych i prawnych, jakie wynikają z uchwały SN, do dziś ustawodawca ani nie uregulował kwestii nabycia przez spółdzielnie praw do gruntu, ani nie unormował w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych praw i obowiązków tej grupy osób.

Rzecznik ma świadomość, że wprowadzenie nowych regulacji może być trudne ze względu na problemy natury konstytucyjnej. Zwraca uwagę, że w wielu sytuacjach okoliczność nieskorzystania w przeszłości z ustawowo przyznanych roszczeń była związana z toczącymi się procedurami reprywatyzacyjnymi. Skutki ewentualnych zaniedbań czy nietrafnych decyzji, podejmowanych w przeszłości przez osoby wchodzące w skład organów spółdzielczych, dotykają bezpośrednio i bardzo niekorzystnie nie tyle same spółdzielnie, ile osoby, którym w ramach tych spółdzielni przysługuje jedynie ekspektatywa prawa, jaka w zasadzie nie może zostać zrealizowana bez zmian ustawowych.

Rozwiązanie problemu jest obowiązkiem ustawodawcy. Funkcjonujące obecnie regulacje są niewystarczające i w znikomym stopniu przyczyniły się do jego rozstrzygnięcia.

Należy znaleźć takie rozwiązania, których skutkiem nie będzie ustanowienie barier finansowych, uniemożliwiających spółdzielniom i ich członkom poniesienie kosztów uwłaszczenia, ale które zarazem nie będą budziły wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP.

Z informacji mediów z końca 2022 r. wynika, że resort podjął działania legislacyjne w celu umożliwienia spółdzielniom regulowanie stanu prawnego gruntów, na których wybudowały budynki mieszkalne. Projekt miał być wpisany do wykazu prac legislacyjnych rządu.

Dlatego RPO Marcin Wiącek prosi ministra rozwoju i technologii Waldemara Budę o stanowisko i informację o stanie prac nad tym projektem i proponowanych w nim rozwiązaniach.

Odpowiedź wiceministra rozwoju i technologii Piotra Uścińskiego

Problem, na który zwraca uwagę Rzecznik, jest przedmiotem stałego zainteresowania resortu rozwoju i technologii.

Bez wątpienia kwestia regulacji stanów prawnych gruntów spółdzielni mieszkaniowych ma doniosłe znaczenie dla poprawy stabilności stosunków prawnych. Resort dostrzega, iż obecna sytuacja powoduje niepewność prawną mieszkańców i uniemożliwia właścicielom spółdzielczych praw do lokali obrót tymi nieruchomościami.

Przypomina, że w celu rozwiązania omawianego problemu w przeszłości podejmowano szereg działań i inicjatyw, które w większości zostały zakwestionowane pod kątem zgodności proponowanych rozwiązań z ustawą zasadniczą. (…)

Ograniczona skuteczność dotychczasowych interwencji legislacyjnych skłoniła resort rozwoju i technologii do przeprowadzenia analiz, których celem była ocena zasadności podjęcia interwencji legislacyjnej oraz określenie kierunków zmian w obowiązujących przepisach. Minister Rozwoju i Technologii wystąpił do środowisk spółdzielczych, w tym największych ogólnopolskich związków rewizyjnych zrzeszających spółdzielnie mieszkaniowe, z prośbą o udzielenie informacji dotyczących skali oraz przyczyn problemu nieuregulowanego stanu prawnego gruntów we władaniu spółdzielni mieszkaniowych.

Badanie przeprowadzono w I połowie 2022 r., wysyłając ankietę do 14 podmiotów, w tym największych spółdzielni mieszkaniowych, które zgłaszały problemy związane z regulacją stanów prawnych gruntów, oraz dwóch reprezentatywnych ogólnopolskich organizacji zrzeszających środowiska spółdzielcze, tj. Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP i Krajowej Rady Spółdzielczej.

Resort rozwoju i technologii otrzymał dane od 48 respondentów. Różnica pomiędzy liczbą adresatów a liczbą respondentów wynikała z faktu, że część danych raportowana była indywidualnie przez poszczególne spółdzielnie mieszkaniowe zrzeszone w związkach rewizyjnych, do których wystosowano prośbę o udzielenie informacji.

Celem badania było uzyskanie danych dotyczących:

• liczby i powierzchni gruntów, do których spółdzielnie mieszkaniowe nie uzyskały trwałego tytułu prawnego,
• liczby i powierzchni zabudowanych nieruchomości gruntowych, do których spółdzielniom przysługuje inny, niż własność lub użytkowanie wieczyste, tytuł prawny,
• przyczyn, dla których nie został dotąd uregulowany stan prawny gruntów zabudowanych przez spółdzielnie, 
• liczby znajdujących się w toku spraw dotyczących regulacji stanów prawnych gruntów,liczby spółdzielni, we władaniu których znajdują się grunty o nieuregulowanym stanie prawnym,
• liczby mieszkańców lub lokali znajdujących się na gruntach o nieuregulowanym stanie prawnym.

Informacje uzyskane w wyniku przeprowadzonego badania pozwoliły m.in. oszacować liczbę podmiotów, które potencjalnie zostałyby objęte regulacjami.

W czerwcu 2022 roku Minister Rozwoju i Technologii wystąpił o uzupełnienie przekazanych informacji o dane dotyczące liczby budynków znajdujących się w zasobach spółdzielni, usytuowanych na gruntach, do których spółdzielnie nie uzyskały trwałego tytułu prawnorzeczowego, oraz liczbę lokali znajdujących się w tych budynkach. Kolejne badanie ankietowe przeprowadzone zostało na początku września 2022 r. wśród środowisk spółdzielczych. Badanie to pozwoliło ustalić, jaka część uprawnionych skorzystała z możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu na podstawie obowiązujących obecnie przepisów oraz jaki odsetek spraw o uregulowanie praw do gruntów został zakończony uwzględnieniem wniosku spółdzielni.

Analiza badań ankietowych wykazała celowość podjęcia przez resort prac legislacyjnych. Uznano bowiem, że funkcjonujące obecnie mechanizmy regulacji stanów prawnych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie nie pozwalają na kompleksowe rozwiązanie problemu regulacji stanów prawnych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, a ewentualne działania pozalegislacyjne charakteryzowałyby się ograniczoną skutecznością.

W związku z powyższym w resorcie rozwoju i technologii podjęto działania zmierzające do opracowania projektu ustawy, który całościowo obejmowałby kwestie regulacji stanów prawnych gruntów zabudowanych przez spółdzielnie, a jednocześnie jego postanowienia nie byłyby kwestionowane pod kątem zgodności z Konstytucją RP. Efektem tych prac jest uzgodniony wewnątrzresortowy i przekazany w dniu 31 marca 2023 r. do uzgodnień międzyresortowych projekt ustawy o uregulowaniu praw do gruntów zabudowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe, wpisany do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod numerem UD458.

Projekt zakłada m.in. przyznanie ograniczonego w czasie (w terminie roku od wejścia ustawy w życie) roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności budynków na rzecz spółdzielni, które dotąd nie dysponowały tym prawem. Rozwiązanie to dedykowane będzie spółdzielniom mieszkaniowym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego:

• po dniu 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, albo
• do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, i nie zgłosiły roszczenia, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do dnia 31 grudnia 1996 r.

Ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków wiązało się będzie ze zobowiązaniem spółdzielni mieszkaniowej, na rzecz której będzie ono ustanowione, do uiszczania właścicielowi pierwszej opłaty i opłat rocznych za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie spółdzielnie mieszkaniowe, które na podstawie odrębnych przepisów były zwolnione z obowiązku wnoszenia pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, zachowają ten przywilej.

Kolejnym rozwiązaniem, które przewiduje projekt jest rozpatrywanie nowych wniosków spółdzielni w procedurze administracyjnej, oraz korespondujące z tym uprawnieniem prawo do wyboru ścieżki administracyjnej przez spółdzielnie, które złożyły wcześniej wnioski o ustanowienie użytkowania wieczystego. Odejście od umownego trybu ustanawiania użytkowania wieczystego na rzecz trybu administracyjnego zagwarantuje stronom możliwość skorzystania z instrumentów zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz zapewni możliwość poddania rozstrzygnięcia kontroli w administracyjnym toku instancji.

Projekt zakłada również rozszerzenie katalogu przesłanek odmowy uwzględnienia tzw. wniosku dekretowego. Dodatkową przyczynę odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste stanowić będą przypadki zajmowania lokalu przez osobę, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu w budynku posadowionym na gruncie o nieuregulowanym stanie prawnym albo ekspektatywa ustanowienia tego prawa. W konsekwencji odpadnie przeszkoda do regulacji stanu prawnego gruntu ze względu na zgłoszone roszczenia poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych.

Proponowane regulacje pozwolą na rozwiązanie problemu braku tytułu prawnego spółdzielni mieszkaniowych do gruntów pod budynkami spółdzielczymi. Stabilizacji ulegnie sytuacja prawna osób posiadających spółdzielcze prawa do lokali w budynkach posadowionych na gruncie o nieuregulowanym do tej pory stanie prawnym. Odpadnie bowiem przesłanka niedopuszczalności zakładania ksiąg wieczystych dla tych lokali. Powyższe umożliwi łatwiejszy obrót tymi lokalami oraz skorzystanie z możliwości przekształcenia spółdzielczego prawa do lokalu w odrębną własność.

Szacowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to III kwartał 2023 r.

Przedstawiając powyższe informacje ufam, że przyczynią się one do wyjaśnienia wątpliwości zasygnalizowanych przez Pana Rzecznika.

Wystąpienie do prezesa RCL Krzysztofa Szczuckiego

W związku z odpowiedzią MRiT, mając na uwadze ogromne znaczenie poruszonej problematyki dla obywateli, która stale pojawia się w skargach do BRPO, Rzecznik występuje do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji.

Zwraca uwagę na omówiony projekt ustawy, wpisany do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Pyta prezesa Krzysztofa Szczuckiego, czy w Rządowym Centrum Legislacji są procedowane także inne projekty ustaw dotyczące opisanego problemu, a jeżeli tak, to na jakim są etapie.

IV.7211.250.2021