Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Skutki decyzji prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotknęły ok. 2,5 mln osób, które pozbawiono wolności pozyskiwania informacji za pośrednictwem telewizji innej niż publiczna
• Decyzja ta musi być rozpatrywana m.in. przez pryzmat Konstytucji - prawa do informacji oraz zasady pluralizmu mediów, a także rzetelności i pluralizmu wyborów. A na 2023 r. zaplanowane są wybory samorządowe i parlamentarne
• Ci, którzy w wyniku zmian częstotliwości pozostaną jedynie w zasięgu telewizji publicznej, nie będą mogli śledzić przebiegu kampanii wyborczej w innych mediach
• Stawia to ich w zdecydowanie gorszej pozycji – z punktu widzenia wolności pozyskiwania informacji – od tych, którzy będą mieli dostęp także do stacji komercyjnych

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek prosi prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Jacka Oko o wskazanie okoliczności prawnych i faktycznych tej decyzji. Obawy dotyczą aspektu wyborczego sprawy.

Decyzja UKE i jej uzasadnienie

Prezes UKE przychylił się do wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zmianę rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz Telewizji Polskiej S.A., a przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w MUX-3. Chodziło o to, aby sygnał tego multipleksu mógł być nieprzerwanie transmitowany w standardzie DVB-T lub standardzie DVB-T2 według wyboru dysponenta rezerwacji częstotliwości, także po 29 czerwca 2022 r., do 31 grudnia 2023 r., po której to dacie nadawanie na tym multipleksie będzie realizowane w standardzie DVB-T2.

Z komunikatu UKE wynika, że decyzja „ma związek ze zbrojną napaścią Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacją działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, niosących zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego”, a także „ma na uwadze istotną rolę telewizji publicznej w ochronie polskiej racji stanu, komunikowania stanowiska naczelnych organów państwa oraz funkcjonowaniu Regionalnego Systemu Ostrzegania. RSO realizuje Telewizja Polska S.A. we współpracy z MSWiA, a jego zasięg działania jest wprost powiązany z zasięgiem MUX-3”.

Możliwa jest zmiana rezerwacji częstotliwości

Zgodnie z art. 123 Prawa telekomunikacyjnego możliwe jest dokonywanie zmiany rezerwacji częstotliwości bądź też ich cofnięcie. Mają one jednak charakter szczególny w stosunku do postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących uchylanie i zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych, na których mocy strony nabyły określone uprawnienia.

Przepisy art. 123 prawa telekomunikacyjnego nie wyłączają zastosowania Kpa. Uchylenie lub zmiana decyzji o rezerwacji częstotliwości może także nastąpić na podstawie przepisów ogólnych Kpa. Za zgodą strony uchylenie albo zmiana decyzji następuje pod warunkiem, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. 

Prezes UKE,  jako minister w rozumieniu przepisów Kpa, może na podstawie Kpa uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa.

Art. 123 prawa telekomunikacyjnego przewiduje możliwość zmiany rezerwacji częstotliwości przeze Prezesa UKE w przypadku wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Argumentacja RPO

Niezależnie od tego, decyzja Prezesa UKE musi być także rozpatrywana przez pryzmat zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do informacji (art. 54), zasady pluralizmu mediów (art. 14) oraz zasady rzetelności i pluralizmu (wolności) wyborów.

Nie bez znaczenia bowiem pozostaje – w świetle decyzji, która może wywoływać skutki do 31 grudnia 2023 r. – okoliczność wyborów samorządowych i parlamentarnych, które zgodnie z kalendarzem wyborczym mają się odbyć w tym właśnie roku.

Art. 54 Konstytucji RP formułuje trzy odrębne wolności jednostki, które są nie tylko wzajemnie powiązane, ale i współzależne; wolność wyrażania swoich poglądów, wolność pozyskiwania informacji oraz wolność rozpowszechniania informacji. 

Użyte w art. 54 Konstytucji pojęcie „pogląd” musi być w ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozumiane jak najszerzej. Nie tylko jako wyrażanie ocen, w tych szczególności kontrowersyjnych, ale również  informowanie o faktach. Należy też przyjąć, że pojęcia „pozyskiwanie informacji” oraz „rozpowszechnianie informacji” dotyczą nie tylko informacji o faktach, lecz także o poglądach.

Zakres znaczeniowy swobody pozyskiwania informacji obejmuje pozyskiwanie zarówno informacji, jak i idei, analogicznie jak w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. 

Wolność pozyskiwania informacji jest szersza niż gwarantowane także w art. 61 prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, którym odpowiada obowiązek udzielania informacji przez władze publiczne i inne podmioty, wykonujące zadania władzy publicznej oraz gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 

Wolność pozyskiwania informacji obejmuje nie tylko uprawnienie do uzyskania informacji w sferach wskazanych w art. 61 Konstytucji RP, ale również prawo do poszukiwania informacji przez podmiot zainteresowany na własną rękę, a więc niezależnie od obowiązków informacyjnych nałożonych na inne podmioty, z zastosowaniem wszelkich sposobów mieszczących się w granicach ustaw, zwłaszcza  za pomocą środków społecznego przekazu.

Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie podkreślał pierwszorzędną rolę mediów w państwie prawa. Chociaż media nie mogą wykraczać poza różne ograniczenia ustanowione, między innymi w celu zapobieżenia zakłóceniom porządku oraz ochrony dobrego imienia innych osób, to jednak ich obowiązkiem jest przekazywanie informacji i idei dotyczących kwestii politycznych oraz innych kwestii pozostających w sferze zainteresowania publicznego. Wolność mediów zapewnia bowiem społeczeństwu jeden z najlepszych sposobów ujawniania i formowania opinii o ideach i postawach jego przywódców politycznych

Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, że według dostępnych danych skutki decyzji Prezesa UKE dotknęły około 2,5 mln osób, które zostały pozbawione wolności pozyskiwania informacji za pośrednictwem telewizji innej niż telewizja publiczna.

Należy podkreślić, że skutek ten nastąpił mimo możliwości uzyskania dofinansowania zakupu dekodera lub telewizora obsługującego nowy standard telewizji. Zapewne wiąże się to z faktem, że dofinansowanie ma charakter częściowy, a więc odzyskanie dotychczasowej możliwości odbioru stacji komercyjnych wymaga poniesienia dodatkowych kosztów własnych. Decyzja Prezesa UKE doprowadziła zatem do zróżnicowania obywateli w faktycznej możliwości swobodnego korzystania z przysługującej im wolności konstytucyjnej.

W ocenie RPO jest to bardzo poważny problem rodzący szereg wątpliwości w zakresie konieczności podjęcia przedmiotowej decyzji, a także uprzedniego wyważenia przez Prezesa UKE wartości konstytucyjnych, które zostaną ograniczone dla ochrony innej wartości. 

Szczególne obawy dotyczą aspektu wyborczego, wskazanego już przez RPO w debacie publicznej. Należy zaznaczyć, że nie tylko wolne wybory, ale także wolność wypowiedzi, a w szczególności wolność debaty politycznej, stanowią wspólnie fundament każdego systemu demokratycznego. Są ze sobą związane i wzajemnie się wzmacniają. Towarzyszy temu  możliwość śledzenia takiej debaty polityczne, z różnych źródeł. A jest to niezbędny element demokracji oraz jej gwarant.

Należy w kontekście tych rozważań powołać także wyrok TK, w którym wskazał on, że „wolność wyrażania swoich poglądów i wolność rozpowszechniania informacji w kontekście praktykowania demokracji, w tym zwłaszcza w okresie wyborów, ma znaczenie przede wszystkim dla partii politycznych i tworzonych przez nie oraz przez koalicje partii politycznych lub przez wyborców komitetów wyborczych. A wolność
pozyskiwania informacji to przede wszystkim prawo obywateli jako wyborców, którzy powinni jak najwięcej wiedzieć o podmiotach biorących udział w wyborach i o kandydatach, jeśli mają świadomie wybierać ”.

Dla zapewnienia wyborcom jak największej wiedzy na temat podmiotów biorących udział w wyborach  konieczne jest – co wydaje się oczywiste – zagwarantowanie obywatelom rzeczywistego dostępu do jak najszerszego spektrum informacji i poglądów – a więc zarówno do mediów publicznych, jak też komercyjnych. Wskutek decyzji Prezesa UKE doszło do zakłócenia tej równowagi.

Rzetelność wyborów oznacza, że proces wyborczy musi – w swym całokształcie – być poddany politycznie neutralnym regulacjom

W tym kontekście należy podkreślić, że Komisja Wenecka działająca przy Radzie Europy wskazuje, iż najważniejszą sprawą w każdym kraju jest sporządzenie wykazu istniejących instytucji medialnych i upewnienie się, czy kandydatom i partiom politycznym przydzielono zrównoważony czas antenowy czy ogłoszeniowy, w tym w państwowym radiu i telewizji.

Osoby, które w wyniku zmian częstotliwości nie będą miały do nich dostępu, pozostaną jedynie w zasięgu nadawania telewizji publicznej i będą pozbawione możliwości śledzenia przebiegu kampanii wyborczej w innych mediach. Stawia to takie osoby w zdecydowanie gorszej pozycji – z punktu widzenia wolności pozyskiwania informacji – od osób, które będą miały dostęp również do stacji komercyjnych.

Sąd Najwyższy, podejmując uchwałę  ws. ważności wyborów prezydenckich w 2020 r., wyjaśnił, że „nierówny dostęp kandydatów do środków masowego przekazu nie wpływa na ważność wyborów, dopóki zapewniony jest nieskrępowany (prawnie i faktycznie) pluralizm mediów. Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że dobrą praktyką odnoszącą się do procesu wyborczego powinno być neutralne podejście władz publicznych do kampanii wyborczej”.

W tym kontekście należy podkreślić, że sytuacja, w której w czasie kampanii wyborczej część obywateli nie będzie miała – z przyczyn od nich niezależnych – swobodnego dostępu do głównych komercyjnych stacji telewizyjnych, może w przyszłości być źródłem wątpliwości co do tego, czy – jak to ujął Sąd Najwyższy –władza publiczna zapewniła „nieskrępowany (prawnie i faktycznie) pluralizm mediów”.

Pojawia się w szczególności pytanie, dlaczego w czasie tak newralgicznym dla demokracji, z preferencji wynikających z decyzji Prezesa nie mogą skorzystać inne stacje telewizyjne, które dotychczas były powszechnie dostępne.

Innymi słowy, powstaje kwestia, czy dla przeciwdziałania wskazanej przez Prezesa UKE eskalacji działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, niosących zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa RP oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, niezbędne jest rozwiązanie wprowadzające tak daleko idące zróżnicowanie obywateli w zakresie prawa do pozyskiwania informacji.

Wprowadzenie takiego zróżnicowania powinno być podyktowane absolutną koniecznością i stosowane – co RPO szczególnie podkreśla – tylko wówczas, gdy zakładanego celu nie da się osiągnąć innymi, mniej dolegliwymi środkami (test proporcjonalności).

Z tych wszystkich względów Marcin Wiącek prosi prezesa UKE o wyjaśnienie sprawy. Zwraca się przede wszystkim o wskazanie okoliczności prawnych  i faktycznych podjętej decyzji – zwłaszcza z uwzględnieniem przeprowadzonego testu proporcjonalności – a także argumentacji przemawiającej za jej ostatecznym brzmieniem.

VII.564.23.2022