Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dziś ochrona przed nierównym traktowaniem jest w Polsce ograniczona 
• Osoby tego doświadczające nie mogą w sądzie tylko uprawdopodobnić swych twierdzeń - tak aby to strona pozwana musiała dowieść, że do nierównego traktowania nie doszło
• Ochrona przed dyskryminacją w dostępie do dóbr i usług ograniczona jest do przesłanek płci, rasy, pochodzenia etnicznego oraz narodowości
• Rzecznik powinien mieć prawo do działań także przy naruszeniu zasady równego traktowania w relacjach między podmiotami prywatnymi – a nie tylko co do publicznych
• Należy też przywrócić obowiązek edukacji antydyskryminacyjnej oraz wprowadzić w szkołach procedury antydyskryminacyjne

Rzecznik Praw Obywatelskich przekazuje uwagi do projektu Programu pełnomocnik rządu ds. równego traktowania Annie Schmidt.  

Uwagi do projektu Krajowego Programu Działań na Rzecz Równego Traktowania 

RPO z przykrością odnotowuje nieprzekazanie mu informacji o konsultacjach projektu Krajowego Programu Działań na Rzecz Równego Traktowania na lata 2022-2030. Znaczenie zasady równości w prawie krajowym, unijnym i międzynarodowym oraz troska o prawidłową realizację obowiązków ciążących na Polsce zdają się czynić niezbędną współpracę właściwych organów. RPO za nieodzowne uznaje współdziałanie obu urzędów.

Aktualny projekt Programu zdaje się jednak nie uwzględniać w pełni ani zgromadzonej wiedzy na temat dyskryminacji w Polsce, ani zaleceń RPO z ostatnich lat. Nie przewidziano w nim współpracy pełnomocnika ds. równego traktowania i RPO  - choć podkreśla się  znaczenie  kooperacji wielu podmiotów, w tym spoza systemu administracji rządowej.

Przy poszanowaniu niezależnej pozycji instytucjonalnej RPO taka współpraca byłaby efektywna. Ważne jest też  prowadzenie przez władze działań z wykorzystaniem rezultatów uzyskanych już dzięki zaangażowaniu środków publicznych, np. w odniesieniu do obszarów objętych badaniami antydyskryminacyjnymi RPO. 

Pomimo tych ogólnych zastrzeżeń należy zauważyć, że w wielu miejscach zaktualizowanej wersji projektu Programu jego założenia są zbieżne z uwagami RPO  poprzedniej kadencji. Warto wymienić np. mocniejsze zaakcentowanie równości płci w sferze życia publicznego przez zwiększenie liczby zadań z zakresu promowania udziału kobiet w gremiach decyzyjnych, czy usunięcie sformułowań krzywdzących dla migrantów i Romów, w tym tezy, jakoby to zachodzące współcześnie w Polsce zjawiska migracyjne,  w szczególności te o charakterze międzykulturowym, powodowały w społeczeństwie eskalację nastrojów radykalnych i ekstremistycznych. 

Wzgląd na pełną realizację konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich osób skłania RPO do przekazania pełnomocnik uwag do projektowanego Programu na lata 2022-2030 - w trosce o efektywność zasady równości oraz skuteczność planowanych działań. Chodzi o dwa główne wątki zagadnień – finansowy i legislacyjny. 

Finansowanie Programu

Zaniepokojenie RPO budzi założenie finansowania Programu z budżetu zaangażowanych podmiotów, czyli ministrów, innych organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego lub innych organów władzy publicznej. Założono bowiem, że nowe zadania w obszarze równego traktowania nie spowodują dodatkowych skutków finansowych dla budżetu, a podmioty odpowiedzialne za realizację tych zadań same wygospodarują niezbędne środki.

Rzecznik podtrzymuje stanowisko wyrażone w uwagach do projektu Programu na lata 2021-2030, że wyznaczanie ambitnych celów bez określenia środków potrzebnych do ich realizacji oraz źródeł finansowania powoduje albo brak ich wdrożenia, albo dodatkowe obciążenie odpowiedzialnych podmiotów kosztem innych ustawowych zadań. Wynikiem i jednego, i drugiego jest szkoda dla jednego z fundamentalnych zadań władzy publicznej, tj. ochrony praw człowieka, a zwłaszcza prawa do równego traktowania.

Dla przykładu: koszty jednej z najdotkliwszych form dyskryminacji kobiet  - przemocy wobec nich ze względu na płeć wynoszą w UE ok. 289 mld euro rocznie (dla Polski to 31,2 mld euro). 

Działania legislacyjne 

Niepokój budzą także liczba i zakres działań o charakterze legislacyjnym przewidzianych Programem oraz metodologia ich opracowania. Przy projektowaniu przepisów powinno się uwzględniać badania, analizy, raporty i publikacje nt. skuteczności obowiązujących rozwiązań prawnych ochrony przed dyskryminacją, zwłaszcza – ustawy o równym traktowaniu.

Tymczasem Program przewiduje podjęcie działań w celu oceny skuteczności ochrony bez uwzględnienia możliwości zrealizowania tego zadania, choć w części , w oparciu o już wypracowane rekomendacje. A to pozwoliłoby na skrócenie czasu jego realizacji i przyspieszyłoby osiągnięcie celu w postaci przygotowania pakietu zmian legislacyjnych i systemowych, prowadzących do modyfikacji ustawy z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania.

Pomocne mogą tu być uwagi RPO z pisma z 13 stycznia 2021 r. Niezbędne wydaje się zwłaszcza otwarcie katalogu cech prawnie chronionych oraz dziedzin objętych zakazem dyskryminacji na gruncie ustawy o równym traktowaniu. 

Równe traktowanie - co trzeba poprawić

Ograniczenie ochrony przed nierównym traktowaniem do kilku wybranych sfer i przesłanek powoduje, że osoby doświadczające dyskryminacji w sferach innych niż objęte zakazem dyskryminacji z ustawy o równym traktowaniu bądź ze względu na inne cechy niż chronione tym aktem, nie korzystają z uproszczonego mechanizm dochodzenia naprawienia szkody i krzywdy,  spowodowanych naruszeniem zasady równego traktowania. 

Mogą one wprawdzie skorzystać z ochrony  Kodeksu cywilnego, ale  stawia to je w mniej korzystnej sytuacji procesowej. Nie przysługuje im bowiem ułatwienie w postaci odwróconego ciężaru dowodu. Polega on na tym, że  od osoby zarzucającej danemu podmiotowi dyskryminację wymaga się jedynie uprawdopodobnienia twierdzeń. Stronę przeciwna ma zaś obowiązek udowodnienia braku nierównego traktowania. Takie zróżnicowanie dostępu do środków ochrony prawnej przed dyskryminacją samo w sobie wydaje się dyskryminujące.

Kompetencje RPO  aktualizują się w pełni jedynie wtedy, gdy zasadę równego traktowania naruszył podmiot publiczny. Konsekwencje tego są tym dotkliwsze, że ustawa o równym traktowaniu reguluje w znacznej mierze właśnie sferę stosunków horyzontalnych (między podmiotami prywatnymi). W związku z tym wskazane jest przyznanie organowi ds. równego traktowania kompetencji do działania w sprawach dotyczących naruszenia zasady równego traktowania również  w relacjach między podmiotami prywatnymi. 

Postulat ten nabiera szczególnego znaczenia w związku z wątpliwościami co do możliwości sankcjonowania dyskryminujących praktyk podmiotów prywatnych przy wykorzystaniu innych rozwiązań prawnych, dla przykładu – w zakresie dostępu do dóbr  i usług na podstawie przepisów dotyczących ochrony konsumentów. 

Wątpliwości w tej sferze wyrosły przede wszystkim na gruncie skarg na dyskryminację ze względu na niepełnosprawność. Rzecznik występował do prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Z  odpowiedzi wynika, że takie działania nie mogą zostać uznane za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, w związku z czym ewentualne działania można podjąć w takich przypadkach jedynie w oparciu o ustawę o równym traktowaniu. 

Brak jest również w przepisach szczególnych kompetencji dla Inspekcji Handlowej do kontroli usługowej działalności gospodarczej pod kątem dostępności, w tym dostępności architektonicznej i braku udogodnień dla osób z niepełnosprawnościami. 

Wbrew zatem twierdzeniu Programu, że regulacje antydyskryminacyjne znajdują się m.in. w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, z czym zgadza się RPO, ochrona przed dyskryminacją w dostępie do dóbr i usług ograniczona jest do ustawy o równym traktowaniu. To zaś uzasadnia jej rozszerzenie na inne przesłanki - poza płcią, rasą i pochodzeniem etnicznym oraz narodowością. 

Postulat poszerzenia katalogu cech prawnie chronionych w dostępie do dóbr i  usług staje się jeszcze bardziej palący po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt K 16/17) o częściowej niekonstytucyjności art. 138 Kodeksu wykroczeń. W pierwotnym brzmieniu stanowił on: „Kto, zajmując się zawodowo świadczeniem usług, (…) umyślnie bez uzasadnionej przyczyny odmawia świadczenia, do którego jest obowiązany, podlega karze grzywny”. Jako taki stosowany był dla ochrony praw osób przed nierównym traktowaniem w tej sferze, uzupełniając ograniczoną do czterech zaledwie przesłanek ochronę przed dyskryminacją na gruncie ustawy o równym traktowaniu. 

Po wyroku TK ta opcja ochrony osób doznających dyskryminacji także ze względu na cechy inne niż płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne i narodowość w dostępie do dóbr i usług została wyłączona. Ciężar zainicjowania postępowania odszkodowawczego za naruszenie zasady równego traktowania spoczywa wyłącznie na poszkodowanym, a środki z ustawy o równym traktowaniu są ograniczone. 

Podniesienie poziomu ochrony grup szczególnie wrażliwych wymagane jest w obszarze dostępu do usług medycznych. Osoby z niepełnosprawnościami doświadczają różnych barier, w tym związanych z dostępnością. Najistotniejszym problemem jest niższy standard opieki zdrowotnej oferowanej pacjentom nieheteroseksualnym, spowodowany rozpowszechnionymi wśród personelu medycznego stereotypami dotyczącymi społeczności LGB (lesbijek, gejów i osób biseksualnych). Problemy odnotowuje się też przypadku kobiet, w tym rodzących, z doświadczeniem przemocy, w szczególności seksualnej.

Podniesienie kompetencji pracowników ochrony zdrowia co do odpowiedniego przygotowania do pracy z pacjentami ze wszystkich grup szczególnie wrażliwych powinno zostać uwzględnione w Programie.

Istotną słabością Programu jest także nieuwzględnienie faktu, że przestępstwa popełniane z powodu zabronionych przesłanek dyskryminacji, takich jak orientacja seksualna, tożsamość płciowa, płeć, niepełnosprawność oraz wiek nie stanowią na gruncie obecnie obowiązującego prawa karnego przestępstw szczególnych (tzw. przestępstw z nienawiści).

Do najważniejszych postulatów RPO należy m.in. taka nowelizacja Kodeksu karnego – aby przestępstwa motywowane uprzedzeniami również na innym tle niż rasa, pochodzenie narodowe lub etniczne, wyznanie i bezwyznaniowość, były ścigane z urzędu i karane jako kwalifikowana forma zachowań przestępczych oraz stworzenie ustawowej definicji mowy nienawiści.

Aktualny jest też postulat przywrócenia obowiązku prowadzenia edukacji antydyskryminacyjnej przez wszystkie przedszkola, szkoły i placówki oświatowe o zakresie i treści dostosowanych do poziomu rozwoju uczniów i ich zdolności poznawczych. Chodzi też o zobowiązanie szkół do wprowadzenia procedur antydyskryminacyjnych, określających zwłaszcza przesłanki, tryb wnoszenia skarg na nierówne traktowanie oraz możliwe sankcje. 

Powinno też dojść do zmiany ustawy o równym traktowaniu poprzez ustanowienie zakazu dyskryminacji w dziedzinie oświaty również ze względu na inne przesłanki niż rasa, pochodzenie etniczne i narodowość. Potrzeba natychmiastowej realizacji tej rekomendacji nie budzi wątpliwości w świetle skarg na przypadki dyskryminacji i innych form nadużyć w środowisku szkolnym i akademickim.

W Programie zabrakło także zadań związanych z zaangażowaniem się polskich władz w debatę ONZ na temat opracowania konwencji o prawach osób starszych. Jednym z jej celów byłoby aktywne przeciwdziałanie ageizmowi. 

Jest też potrzeba skorelowania krajowej strategii równości (płci) z działaniami i strategiami w obszarze zapobiegania i zwalczania wszelkich form przemocy wobec kobiet, w tym przemocy domowej. Na gruncie art. 4 konwencji stambulskiej zachęca do tego Polskę Komitet GREVIO w raporcie z wykonania jej przez Polskę. Jednak zarówno dokumenty polityczne, w tym Program, koncentrują się na przemocy w związkach bliskich. Ten niedostatek powinno się naprawić nowelizacją ustawy albo przyjęciem nowej oraz zaprogramowaniem kompleksowych działań instytucjonalnych. 

RPO wyraża nadzieję na współpracę co do równego traktowania nie tylko w przepisach prawa, ale przede wszystkim w praktyce życia społecznego, politycznego i gospodarczego. - Jej kierunek i formy chętnie omówię w trakcie osobistego spotkania, na które niniejszym Panią Minister serdecznie zapraszam – zakończył Marcin Wiącek. 

XI.070.8.2020